Надежда Георгиевна САФОНОВА, руководитель Департамента финансов Воронежской области
В последнее время Министерство финансов РФ предпринимает значительные усилия, направленные на стимулирование регионов к проведению ответственной бюджетной и долговой политики, сокращению необязательных расходов и повышению эффективности использования бюджетных средств. В Воронежской области многие мероприятия, позволяющие повысить качество управления бюджетом, уже реализованы.
Сбалансированность
Воронежская область достаточно успешно завершила 2017 год. Поступления доходов в консолидированный бюджет в прошлом году составили 114,2 миллиарда рублей, из которых 88,8 миллиарда, или 77,7%, — налоговые и неналоговые доходы. Расходы исполнены в сумме 108,4 миллиарда рублей. В текущем году мы планируем получить 120,6 миллиарда рублей доходов, то есть с ростом к 2017 году на 5,6%. Налоговые и неналоговые доходы запланированы в объеме 93,6 миллиарда рублей. Прирост доходной части и сложившиеся остатки средств на конец года позволили существенно увеличить финансирование приоритетных для области направлений и в целом расходы бюджета — до 126,8 миллиарда рублей, что составляет 117% от уровня прошлого года.
Стоит отметить, правительство области на протяжении последних лет принимает меры по консолидации бюджетных средств. В 2014–2017 годах реализованы Программа повышения эффективности управления государственными финансами, планы мероприятий по оздоровлению государственных финансов и сокращению государственного долга Воронежской области и требования еще целого ряда документов, направленные на обеспечение бюджетной сбалансированности. Это позволило сохранить параметры расходной части консолидированного бюджета области в пределах расчетного объема бюджета, используемого Минфином России при распределении финансовой помощи.
С целью оптимизации расходов в области продолжается процесс реорганизации учреждений с одновременным сокращением административно-управленческого персонала. К примеру, учреждения, ресурсы которых не используются в полной мере, как правило, объединяются с учреждениями, услуги которых востребованы, либо взамен первых создаются современные учреждения, где созданы все условия для предоставления качественных услуг населению.
В области проведена работа по инвентаризации действующих мер социальной поддержки населения, введены критерии нуждаемости и нормирования, что позволило сконцентрировать ресурсы на оказании государственной помощи именно тем, кому она необходима. Понятно, что бесконечно сокращать расходы, не снижая качества и количества оказываемых услуг населению, невозможно, тем более в условиях, когда законодательство устанавливает все новые требования и нормативы для государственных и муниципальных учреждений. В связи с ростом числа детей дошкольного и школьного возраста регион строит детские сады и школы. Здания спроектированы с учетом современных требований по антитеррористической защищенности и противопожарной безопасности, доступности для маломобильных групп населения, а также с учетом необходимости увеличения числа психологов и педагогических работников.
В номинации «За высокое качество управления региональными финансами» победителем признан коллектив Департамента финансов Воронежской области. Первый заместитель председателя Правительства РФ — министр финансов РФ А. Г. Силуанов вручил диплом лауреата руководителю департамента финансов области Н. Г. СафоновойТребования по повышению доступности оказания медицинской помощи обусловили увеличение числа фельдшерско-акушерских пунктов — в настоящее время их строительство активно ведется. Практически всегда высвобождающиеся в результате оптимизации ресурсы направляются в те же отрасли, в которых она была проведена, для повышения качества и количества оказываемых услуг, выполнения современных нормативных требований, повышения оплаты труда поименованным в указе категориям работников бюджетной сферы и так далее.
Таким образом, с учетом увеличения расходных обязательств регионов, в том числе в результате принимаемых на федеральном уровне решений, уже нельзя обеспечить сбалансированность бюджетов без опережающего роста доходной базы. Поэтому для правительства области увеличение поступлений в бюджет является одной из основных задач. В связи с этим проводится планомерная работа по формированию условий для мобилизации внутренних и привлечения внешних инвестиционных ресурсов в экономику региона. Сформирована целая система государственной поддержки инвестиционной деятельности. На территории области функционирует сеть индустриальных парков, обеспеченных инфраструктурой для размещения производственных объектов, создана территория опережающего развития в городе Павловске, планируется создание особой экономической зоны промышленно-производственного типа.
Кроме того, департамент финансов совместно с налоговыми органами и органами местного самоуправления проводит большую работу по сокращению налоговой задолженности, повышению собираемости доходов, легализации потенциальных объектов налогообложения. Большое внимание в регионе уделяется и повышению эффективности использования государственного и муниципального имущества. Актуальным вопросом сейчас является оценка эффективности налоговых льгот. Такой анализ мы проводим уже несколько лет. В области принят и действует Порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.
В результате с 2012 по 2017 год объем предоставляемых региональным законодательством налоговых льгот, предусматривающих нулевые и пониженные ставки, сократился на 1,9 миллиарда рублей. Доля недополученных доходов по региональным налогам и налогу на прибыль организаций в результате действия налоговых послаблений в общем объеме поступивших региональных налогов и налога на прибыль организаций уменьшилась с 20,05 до 3,42% соответственно. По итогам проведенной в текущем году оценки уже подготовлены предложения для включения в план мероприятий по отмене неэффективных льгот с 2019 года.
Сейчас мы формируем проект бюджета на предстоящую трехлетку. Предусматриваем в полном объеме бюджетные ассигнования на все социально значимые и первоочередные статьи расходов, определяем свою степень участия в реализации национальных проектов и необходимую для решения задач, поставленных указом Президента России от 7 мая 2018 года № 204, сумму финансового обеспечения. Уже понятно, что у нас грядут существенные изменения в структуре расходов — в соответствии с федеральным законодательством значительно вырастет финансирование дорожной отрасли. Поступления от штрафов за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения, ранее не имевшие целевого назначения и направлявшиеся на общее покрытие расходов, теперь будут источником формирования дорожного фонда. В 2017 году таких поступлений мы получили порядка 1,4 миллиарда рублей. Кроме того, в связи с исключением с 1 января 2019 года движимого имущества из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций выпадающие доходы бюджета области в следующем году, по нашей оценке, составят более 6 миллиардов рублей. Рассчитываем, что компенсационные меры на федеральном уровне будут выработаны, поскольку Воронежская область является дотационным регионом и любые изменения, сокращающие доходы бюджета, увеличивают риск его разбалансированности.
Так, например, принятое решение о распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов только на один 2018 год уже негативно отразилось на обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов РФ в плановом периоде. Расходы на 2019–2020 годы (в составе утвержденного трехлетнего бюджета) сформированы в усеченном формате, а финансирование целого ряда мероприятий государственных программ области не было запланировано. Возврат к распределению дотаций на трехлетний период позволит существенно повысить качество бюджетного планирования в регионах.
Долговая политика региона
Целью долговой политики Воронежской области является обеспечение сбалансированного исполнения бюджета при сохранении долговой устойчивости региона. Государственный долг Воронежской области на 1 января 2018 года составил 33,5 миллиарда рублей. За два предыдущих года он сократился на 1,7 миллиарда рублей. Долговая нагрузка за этот же период в целом снизилась с 63 до 49%, по рыночным заимствованиям — с 48 до 29%. Доля рыночной задолженности в структуре долга сократилась с 76,4 до 59,9%. В рамках заключенных с Минфином России соглашений перед областью стоит задача сокращения долговой нагрузки к 2025 году до 32%. Принимаемые правительством области для этого меры позволят в текущем году уменьшить госдолг области еще на 1,5 миллиарда рублей. Мы ответственно относимся к выполнению всех условий соглашений, несмотря на возникающие при этом трудности, связанные в первую очередь с необходимостью сдерживания расходов, в том числе инвестиционного характера.
Важным аспектом в управлении государственным долгом считаем минимизацию расходов на его обслуживание. Эти расходы региона снижаются, и существенную роль здесь, конечно, сыграло замещение рыночной задолженности бюджетными кредитами из федерального бюджета. А проведенная в 2017 году реструктуризация задолженности области перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам на общую сумму 12 миллиардов рублей на условиях рассрочки исполнения обязательств до 2024 года позволила нам отсрочить привлечение рыночных заимствований в текущем году на сумму 3,7 миллиарда рублей.
Семинар-совещание Департамента финансов Воронежской области с руководителями финансовых органов муниципальных районов и городских округов на тему «О задачах при исполнении и формировании бюджетов»Надо отметить, что уже на протяжении ряда лет кредитные ресурсы банков у нас привлекаются в основном в форме возобновляемых кредитных линий. При активном использовании бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и временно свободных остатков на счетах государственных бюджетных и автономных учреждений мы получаем возможность погашать банковские кредиты в кратчайшие сроки и, соответственно, экономить на уплате процентов.
Государственные контракты на получение кредитных ресурсов мы заключаем только с условием уменьшения процентной ставки в случае снижения Центральным банком ключевой ставки. Привлечение в областной бюджет банковских кредитов планируем исключительно по ставкам на уровне не выше ключевой ставки Центрального банка, увеличенной на 1% годовых. В результате за три года экономия расходов на обслуживание госдолга области составила порядка 3,5 миллиарда рублей. В текущем году к уже указанным мерам мы добавили казначейское сопровождение субсидий, предоставляемых из областного бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями, через лицевые счета, открытые в Департаменте финансов Воронежской области. Это также позволяет уменьшить вероятность возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета и, соответственно, необходимости привлечения кредитных ресурсов.
На начальном этапе внедрения казначейского сопровождения мы столкнулись с определенными трудностями. Основные были связаны с низкой информированностью и недостаточной правовой подготовкой руководителей и главных бухгалтеров организаций, отсутствием в некоторых организациях квалифицированных специалистов для работы в автоматизированной системе исполнения бюджета, территориальной удаленностью получателей субсидий. В связи с этим были проведены обучающие семинары и вебинары, подготовлена упрощенная версия указанного программного продукта. При этом была предусмотрена возможность формирования платежных документов и их передачи в департамент финансов области посредством электронного документооборота с применением электронной цифровой подписи. В среднесрочной перспективе работа по оптимизации процентных расходов будет продолжена.
Межбюджетные отношения с органами МСУ
Система межбюджетного регулирования в Воронежской области выстроена таким образом, что она дает возможность балансировать местные бюджеты до уровня поселений, сохранять их устойчивость, а значит, обеспечивать бесперебойное финансирование социально значимых расходов в муниципалитетах и реализацию прав граждан на получение качественных государственных и муниципальных услуг на всей территории области. Первый этап работы по достижению вышеуказанных целей — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. Муниципальным районам и городским округам предоставляются дотации, распределяемые исходя из их уровня бюджетной обеспеченности и необходимости не снижать критерий выравнивания. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется исходя их численности жителей также с учетом критерия выравнивания. При этом в целях повышения финансовой ответственности муниципалитетов, качества управления муниципальными финансами департамент финансов области начиная с 2017 года заключает с органами местного самоуправления дотационных муниципальных районов и городских округов соглашения, включающие ряд обязательств, в том числе целевые показатели по росту налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета муниципального образования.
Однако закрепленные Бюджетным кодексом подходы направлены именно на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, но не на полное обеспечение их возможностей по исполнению обязательств публично-правовых образований. И здесь начинается второй этап достижения целей. В области принято решение об оказании дополнительной финансовой помощи муниципалитетам в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности и субсидии муниципальным районам на предоставление финансовой поддержки поселениям. Распределение данных межбюджетных трансфертов осуществляется с учетом прогноза доходов и объема расходов местных бюджетов по социально значимым и первоочередным статьям, рассчитанных до уровня поселений.
Кроме того, в конце прошлого года были внесены изменения в областной закон о межбюджетных отношениях, предусматривающие передачу в бюджеты муниципальных районов единого норматива отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 10%. Дополнительные доходы муниципалитеты направляют на мероприятия, связанные с развитием малого и среднего предпринимательства. Это позволяет повысить заинтересованность органов МСУ в увеличении поступлений указанного налога.
В Воронежской области большое внимание уделяется качеству управления финансами, в том числе муниципальными. В целях недопущения нарушений бюджетного законодательства, улучшения качества планирования и исполнения местных бюджетов департамент финансов области ежегодно проводит экспертизу бюджетных проектировок муниципалитетов на очередной финансовый год и плановый период, заключения по результатам которой доводятся до глав администраций муниципальных районов и городских округов. Проекты всех изменений в решения о бюджетах муниципальных районов и городских округов, планируемые к принятию, муниципальные образования согласовывают с департаментом финансов до внесения в представительный орган. Кроме того, департамент финансов области проводит ежегодную оценку качества управления муниципальными финансами.
Наш анализ говорит о том, что качество управления муниципальными финансами возрастает. В связи с этим мы до конца текущего года внесем дополнения в перечень показателей оценки, в том числе включим ряд индикаторов, характеризующих устойчивость бюджетов, участие муниципалитетов в программах поддержки местных инициатив.
Семинар-совещание Департамента финансов Воронежской области с руководителями финансовых органов муниципальных районов и городских округов на тему «О задачах при исполнении и формировании бюджетов»
