В рамках Всероссийского муниципального форума, организованного издательским домом «Бюджет», прошли две секции: «Градостроительство и стратегическое планирование на муниципальном уровне: законодательные основы и лучшая практика» и «Умный город: практика внедрения и развития современных технологий в городском хозяйстве».
В помощь стратегам
Об актуальных проблемах стратегического планирования на муниципальном уровне рассказал сотрудник Министерства экономического развития РФ А. А. Дьяконов. Как известно, механизмы стратегического управления выступают одним из ключевых факторов устойчивого развития и роста муниципальной экономики. И актуальность вопросов стратегического планирования, в том числе на местном уровне, возрастает в связи с необходимостью достижения тех целей, которые заявлены в последнем майском указе Президента РФ. «Стратегия развития муниципального образования должна носить не популистский декларационный характер, как это было ранее, до принятия федерального закона о стратегическом планировании, а стать эффективным инструментом регулирования муниципальной экономики», — отметил Дьяконов. Для этого должны быть предусмотрены оптимальные механизмы корректировки стратегии развития муниципалитета в зависимости от экономической конъюнктуры. То есть при росте либо падении муниципальной экономики как в показатели, так и в задачи стратегии должны вноситься коррективы.
А. А. ДьяконовБазовые принципы и правила стратегического планирования закреплены в федеральном законе о стратегическом планировании в РФ. Представитель Минэкономразвития России обратил внимание участников секции на некоторые результаты деятельности ведомства по совершенствованию законодательной базы по стратпланированию на уровне муниципального образования. В частности, в прошлом году в закон о стратегическом планировании подготовлены и приняты поправки, которые исключили из системы планирования программы комплексного социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований как дублирующие региональные и муниципальные стратегии. Еще одна поправка распространила право принятия и утверждения муниципальной стратегии на все виды муниципальных образований (раньше это право было только у муниципальных районов и городских округов).
Кроме того, Минэкономразвития подготовило и внесло в Правительство РФ проект федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс, предусматривающий механизмы взаимоувязки документов территориального планирования всех уровней с документами стратегического планирования. В проекте говорится в том числе о механизмах согласования и взаимоувязки генеральных планов городских округов и поселений, схем территориального планирования муниципальных районов с документами стратегического планирования муниципалитетов.
Р. М. ВоронковаТем не менее на повестке дня еще остались вопросы, которые требуют дальнейшего законодательного регулирования. Так, на сегодняшний день в законе о стратпланировании не установлены порядок формирования и утверждения документов стратегического планирования муниципалитетов, а также требования к их содержанию. Это, по мнению докладчика, вырывает муниципальные образования из общего контекста стратпланирования и снижает качество и эффективность муниципального управления. Для решения этой проблемы Комитет Государственной думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству в настоящее время разработал законопроект, который призван заполнить существующий пробел. Кроме того, Министерство экономического развития РФ в настоящее время готовит методические рекомендации по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации. В ближайшей перспективе министерство планирует подготовить рекомендации и по разработке прогнозов на долгосрочный и среднесрочный период.
Комплексный подход
Мостик от стратегии социально-экономического развития к градостроительству и вопросам пространственного развития перекинула Р. М. Воронкова, руководитель направления «Пространственное планирование» Ресурсного центра по стратегическому планированию (РЦСП) при Леонтьевском центре. «Сегодня мы как раз работаем над новыми подходами к развитию городов, предусматривающими взаимоувязку стратегического и территориального планирования», — отметила она. По словам эксперта, по сегодняшнему законодательству разработка генерального плана города не подразумевает наличия системы целеполагания и постановки задач. То есть город начинает заниматься развитием своей территории до того, как выстроит цель и определит, в каком направлении двигаться. Схема подготовки документов планирования выглядит таким образом, что отдельно от стратегии социально-экономического развития и в разное время разрабатываются комплексные транспортные схемы, определяются зоны охвата объектов культурного наследия, границы исторических поселений, нормативы градостроительного проектирования. И все эти задачи решаются в рамках разных заказов. Отсюда вытекают проблемы: большие временные и финансовые затраты на разработку каждого документа, дублирование исследований, проводимых в рамках их подготовки. Отсутствие единого заказчика, разработчика, исполнителя порождает риск несоблюдения преемственности документов, их несогласованность.
А. Н. БереговскихНесколько другую точку зрения представила генеральный директор ООО «Институт территориального планирования “Град”» А. Н. Береговских. Она отметила, что комплексный подход к планированию развития территорий все же приходит в нашу жизнь. Так, в проекте стратегии пространственного развития РФ в разделе «Механизмы реализации стратегии» в числе прочих обозначено два документа, на которых лектор акцентировала внимание. Это комплексный проект развития городов и сельских территорий, который должен формироваться с учетом специфики муниципалитетов, и региональный план инфраструктурного развития, который должен создаваться регионом в целях обеспечения синхронизации строительства и реконструкции объектов инфраструктуры во времени и пространстве. Должна быть обеспечена связь федеральных, региональных и местных планов строительства инфраструктурных объектов. «Такого результата можно достичь только через комплексный проект, через цифровую модель управления городом», — подчеркнула Береговских.
Руководитель института сделала акцент на влиянии комплексных решений по управлению развитием территорий на оптимизацию бюджетных расходов. «Град» проанализировал деятельность нескольких городов в разных аспектах, пытаясь понять, почему расходуется слишком много средств на реализацию тех или иных мероприятий. Выводы были вполне ожидаемыми. Корень проблем — в несогласованности планов и действий. Например, в Омске отремонтировали улицу, но радость жителей оказалась недолгой, через некоторое время начался ремонт теплотрасс. В бюджетных программах связи между этими двумя мероприятиями не было. Следовательно, деньги на ремонт были потрачены напрасно. В Тюмени спустя десять лет после утверждения генерального плана при помощи методики математического моделирования провели комплексный анализ эффективности реализации принятых решений, и получилось, что предусмотренные на развитие транспортной инфраструктуры средства можно сократить на 103 миллиарда рублей. «То есть планируемые затраты можно значительно уменьшить только на основе финансово-экономического обоснования принимаемых решений с использованием методов математического моделирования. Но градостроительное законодательство не предусматривает никакого финансово-экономического обоснования решений, обозначенных в документах территориального планирования. И это, на мой взгляд, самая страшная беда», — заключила Береговских.
М. Ю. Грудинин
Генеральный план
Доклад М. Ю. Грудинина, генерального директора ОАО «Российский институт градостроительства и инвестиционного развития “Гипрогор”», был посвящен генеральному плану города как основе экономического развития муниципалитета. Генеральный план — это не только инфраструктурный проект, но еще и девелоперский проект. И к его разработке необходимо подходить комплексно, учитывая стратегическую, территориальную и инвестиционную составляющие.
О. С. ХарламовВ соответствии с распоряжением В. В. Путина с 1 июля 2019 года строительная отрасль должна будет перейти на технологию информационного моделирования. Все объемные проекты, в том числе и генеральный план, должны быть интегрированы на единой информационной платформе. И эта модель начнет работать таким образом, что вся ситуация проектирования вплоть до утилизации будет контролироваться и меняться в зависимости от появления новых объектов строительства. В настоящее время стандарты инновационного моделирования уже разрабатываются. «Я думаю, эта задача решится в ближайшие несколько месяцев. И уверен, что смарт-город не может иметь глупый генеральный план», — отметил Грудинин.
В генеральном плане закладываются основные направления развития города. Это главный опорный документ в принятии градостроительных решений и управлении территориями. Соответственно, от того, каким образом принимается решение о выборе разработчика документа территориального планирования, во многом зависит качество этого документа. Основные процедуры, которые сейчас действуют и которые используют муниципальные заказчики, регулируются федеральными законами № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ. Основные виды закупочных процедур по 44‑ФЗ — это открытый конкурс, открытый аукцион и запрос котировок. Как сказал начальник юридического отдела ОАО «Российский институт градостроительства и инвестиционного развития “Гипрогор”» О. С. Харламов, заказчики для определения победителя стали использовать открытый аукцион. И в данном случае оценка предложений участников производится только по цене, то есть качество, опыт работы и квалификация потенциального поставщика услуги не оцениваются. Поэтому, по мнению эксперта, в данном случае целесообразнее проводить открытые конкурсы, где оценка ведется и по цене, и по квалификации участника. Сейчас складывается практика, когда заказчик при разработке генерального плана проводит открытый конкурс по закупке научно-исследовательских работ. Таким образом, заказчик, выбирая этот вид закупки, имеет возможность допустить к участию в конкурсе компанию, которая имеет более высокую квалификацию.
А. С. Трудолюбов
Укрупнять или не укрупнять?
А. С. Трудолюбов, консультант проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста», поднял тему эффективности укрупнения муниципалитетов. Сейчас существует тенденция преобразования муниципальных районов в городские округа с полным упразднением сельских поселений. Причем часто это происходит на неподготовленных территориях, лишенных соответствующей инфраструктуры. Аргументы за такие преобразования, конечно, есть — это и сокращение затрат муниципального бюджета на содержание управленческого аппарата, и повышение его эффективности. Но, как сказал Трудолюбов, есть и аргументы против, на которых никто не акцентирует внимания. В частности, в качестве минуса таких преобразований докладчик назвал территориальную удаленность части населения от органов местного самоуправления, а следовательно, и снижение вовлеченности жителей в решение вопросов местного самоуправления.
Что касается бюджетного эффекта от укрупнения, то на самом деле, по его мнению, это лишь видимость, потому что доходы бюджета на начальном этапе функционирования вновь созданного городского округа увеличиваются за счет так называемых подъемных трансфертов. «Но на самом деле никакого очевидного преимущества нет. В долгосрочной перспективе двухуровневая модель муниципального образования в состоянии обеспечить более эффективный рост бюджетных доходов, чем городской округ, созданный за счет присоединения территорий», — сказал Трудолюбов. Более того, сокращение числа муниципальных служащих за счет ликвидации местных администраций тоже имеет место не всегда, так как часто их сотрудники просто переходят в муниципальные организации. Если же последнее не происходит, то из городского округа уезжает из-за неимения работы самая образованная и трудоспособная часть населения. Поэтому вывод был сделан такой: укрупнения проводить нужно, так как нельзя идти против объективных социально-экономических тенденций, но проводить их необходимо путем объединения мелких поселений в одно, а не создания на их основе городского округа. При этом проводиться реорганизация должна на основе четкой методологии оценки эффективности данного действа и с учетом мнения граждан.
В. Ф. Арженцов
Бережливые технологии для умных городов
Руководитель проектов госкорпорации «Росатом» В. Ф. Арженцов отметил, что, отвечая на современные вызовы, можно говорить о разных подходах к повышению эффективности той или иной деятельности. В частности, огромный потенциал имеют бережливые технологии. Именно их внедрением на территории страны занимаются специалисты «Росатома» в рамках проектной деятельности, помогая улучшить работу в регионах без существенных затрат на преобразования. «Росатом» совместно с Минздравом России уже реализовал проект «Бережливая поликлиника», сегодня его специалисты заняты продвижением проекта «Бережливое правительство».
Девять субъектов РФ уже начали работать в этом направлении при консультационной поддержке госкорпорации. В субъектах РФ созданы возглавляемые первыми лицами регионов координационные советы. Они объединили министерства и ведомства, которые имеют намерение устранить потери в своих процессах. «Все это делается без выделения особых средств, то есть никаких затрат ни регионы, ни муниципалитеты не несут», — подчеркнул Арженцов. При этом результаты налицо. К примеру, в Республике Башкортостан итоги двух кварталов этого года подвигли руководство региона вовлечь в реализацию проекта «Бережливое правительство» все министерства и ведомства, тогда как сначала в проекте участвовало 14 ведомств из 20.
О. П. Андреева«Работа начинается со сбора и анализа проблем. Далее составляется стратегический план, из которого следует тактический план, где четко расписано, что нужно делать и кто за что конкретно отвечает. К примеру, в Майкопе реализуется проект по освещению города. Если на первых порах говорили, что для решения задачи необходимы значительные дополнительные средства, то сейчас при помощи бережливых технологий проблемы с освещенностью планируется решить до конца 2019 года без каких-либо дополнительных вливаний, только за счет улучшения процессов», — рассказал Арженцов.
«Какие бы красивые стратегии социально-экономического развития ни создали, везде их реализовывают люди, которые выполняют процессы, и именно эти процессы и должны подвергаться анализу и изменению», — полностью поддержала предыдущего докладчика О. П. Андреева, директор АНО «Японский центр “Кайдзен” в Краснодарском крае». Муниципальные образования находятся в сложных условиях — полномочий много, а ресурсов нет. В то же время растет ответственность перед институтами гражданского общества, население требует внедрения прозрачных механизмов принятия управленческих решений, механизмов господдержки. На сотрудников местных администраций обрушивается огромный шквал информации, и научится работать с этой информацией и анализировать ее — сегодня задача номер один.
«Прежде чем вступать на путь к умному городу, местным администрациям необходимо посмотреть на свои процессы, определить, довольны ли качеством муниципальных услуг жители и другие заинтересованные лица. И начать сокращать потери в своих процессах», — отметила Андреева. Потери рабочего времени провоцируют бесчисленное количество совещаний, многие из которых не являются необходимыми, огромное число запросов, которые часто дублируют друг друга и занимают 80% рабочего времени.
Но для того чтобы начаться меняться, по мнению Андреевой, нужно желание или понедельники. Правда, последние ждать необязательно, следует просто сделать шаги по пути совершенствования, которые рекомендуют сотрудники японского центра. А именно: создать команду проектного офиса, обучить ее методам и инструментам бережливого производства, определить приоритетные (проблемные) направления работы, затем направления улучшений и создать матрицу «проблемы-процессы». Далее выявить критические процессы для улучшений и построить дорожную карту, и последнее — разработать тактический план реализации и провести картирование процессов, поиск потерь и способов их устранения.
С. В. МАРТЫНЕНКО
