В ноябре Департамент финансов города Москвы провел семинар «Новации и векторы развития общественных финансов города Москвы», в котором приняли участие представители Минфина России, Федерального казначейства, а также главных распорядителей бюджетных средств столицы.
Инструмент реализации новаций — программный подход
Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента финансов Москвы Е. Ю. Зяббарова рассказала об актуальных вопросах и новациях в управлении общественными финансами.
Одно из таких направлений — развитие казначейских технологий. Новые сервисы, которые предоставил департамент финансов органам исполнительной власти субъекта на площадке столичного «Электронного бюджета», позволили подписывать в электронном виде сведения о предоставлении субсидий и грантов юридическим лицам из бюджета, обеспечили финансовому органу возможность поэтапного контроля закупочных процедур. В числе последних изменений — усовершенствование порядка учета денежных обязательств, принимаемых казенными учреждениями и органами исполнительной власти при заключении контрактов и соглашений. «Это сегодня дает возможность осуществлять в онлайн-режиме мониторинг выполнения государственных заказов, а также получать оперативную информацию о состоянии дебиторской и кредиторской задолженности государственных заказчиков», — подчеркнула Зяббарова.
Расширяется и сфера казначейского сопровождения расходов бюджета. Сегодня Департамент финансов Москвы осуществляет индивидуальное сопровождение значимых городских проектов, среди которых такие масштабные, как программы реновации жилищного фонда, капитального ремонта многоквартирных домов, развития Московского метрополитена. Имеются серьезные новации в планировании доходов и расходов столичного бюджета. В частности, в департаменте создан уникальный инструмент анализа платежей организаций. Механизм позволяет систематизировать и анализировать сведения по всем организациям — налогоплательщикам Москвы, в том числе в разрезе администраторов доходов бюджета, органов местного самоуправления, секторов экономики. Еще один новый инструмент управления общественными финансами — управленческий классификатор расходов. Благодаря классификатору сотрудникам департамента финансов удается анализировать изменения структуры расходной части бюджета на качественно новом уровне.
Как отметила руководитель департамента финансов, ведомство ежегодно осуществляет оценку качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти города, причем этот процесс полностью автоматизирован. Но сейчас внедряется новый подход к ее проведению и использованию — оценка качества финансового менеджмента становится механизмом управления рисками. Зяббарова подчеркнула, что инструментом реализации всех новаций является использование проектного подхода — ежегодно департамент финансов реализует 4–5 проектов в финансовой сфере.
Стратегическим же направлением деятельности департамента является формирование единой для города информационной финансовой среды, основой которой служит «Электронный бюджет». Сегодня в сфере управления государственными финансами используются только общегородские решения — все локальные программы остались в прошлом. В Москве удалось создать единую информационную среду для работы органов исполнительной власти и учреждений, в которую погружены абсолютно все бюджетные процессы: планирование, исполнение бюджета, включая и актуализацию государственных программ, а также многие процессы, которые осуществляют органы власти при исполнении ими учредительских функций. При этом каждая стадия создания и обработки электронных документов в системе сопровождается активным контролем качества. «Реализация автоматических камеральных проверок, осуществляемая программными средствами, позволяет нам контролировать достоверность и непротиворечивость финансовых данных уже на самых ранних этапах формирования документов», — отметила главный финансист столицы.
Как оказывать социальные услуги, каждый решит сам
Заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров выступил с докладом, посвященным новациям законодательства. Отдельная часть его выступления была посвящена законопроекту о государственном (муниципальном) социальном заказе. Самые главные опасения, которые высказывались в ходе обсуждения этого документа, состояли в том, что готовящийся закон не станет рабочим, так как сегодня нет условий для формирования конкурентной среды на рынке оказания государственных (муниципальных) социальных услуг. Кроме того, озвучивались и предположения, что применение нового законодательного акта не приведет к повышению качества социальных услуг, а, быть может, даже наоборот.
По мнению Лаврова, такие пророчества сбыться не могут, так как новый закон не станет обязательным для постатейного исполнения. Единственное, что в соответствии с ним нужно будет сделать каждому публично-правовому образованию, так это зафиксировать объем государственного (муниципального) социального заказа по данной конкретной услуге и на данной конкретной территории в натуральном и финансовом выражении и определить способ исполнения социального заказа. Причем способом может быть как формирование госзадания по всей потребности в государственных (муниципальных) социальных услугах, так и предоставление гражданам сертификатов на получение социальных услуг и проведение конкурсов между государственными и негосударственными учреждениями на право предоставлять эти услуги.
Тем публично-правовым образованиям, которые не ограничатся формированием государственного (муниципального) задания, придется разработать и необходимый правовой и методологический механизм для расширенного формата представления социальных услуг. Кстати, как сказал Лавров, государственное (муниципальное) задание в соответствии с новым законом необходимо будет формировать и для казенных учреждений. Сейчас законопроект готовится ко второму чтению, и в обновленной редакции предполагается ужесточить требования к качественным критериям при проведении конкурсов.
Разграничить объекты?
Председатель Контрольно-счетной палаты Москвы В. А. Двуреченских сказал о необходимости четкого взаимодействия органов внешнего и внутреннего государственного контроля. В следующем году контрольно-счетные органы страны будут отмечать юбилейную дату — 25-летие со дня образования, но, как отметил Двуреченских, многие из них до сей поры не нашли своего лица.
Возможно, это происходит в том числе и из-за того, что число все возрастающих полномочий внешних контролеров не соответствует объему располагаемых ими ресурсов — 87% органов внешнего муниципального контроля имеют численность до четырех человек, штатная численность региональных палат, как правило, менее 40 человек. В то же время законодательство требует от внешнего государственного контроля проведения аудита эффективности использования бюджетных средств, аудита закупок, экспертиз государственных муниципальных программ, подготовки предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита. Также необходимо контролировать использование региональными операторами ЖКХ средств соответствующего бюджета, исполнять полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности, Счетная палата РФ призывает контрольно-счетные органы регионов и муниципалитетов делать стратегический аудит. «В ситуации, когда нет ресурсов для того, чтобы исполнить все полномочия, контрольно-счетные органы выбирают контрольно-надзорную деятельность, выявляя нарушения законодательства, составляя протокол. Получается так, что и внутренний государственный контроль, и внешний топчутся на одной площадке», — обозначил проблему председатель КСП Москвы. Правда, выступающий отметил, что она конструктивно решается в столице, так как определены действенные механизмы взаимодействия между Контрольно-счетной палатой, департаментом финансов и Главным контрольным управлением столицы.
Тем не менее вопрос разграничения объектов внешнего и внутреннего контроля остается принципиальным. «В Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6 ФЗ “Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований” нет понятия “объект контроля”, там есть понятие “проверяемые органы и организации”. И мы должны исходить из того, что объект контроля для КСО один — публичные ресурсы страны, региона или муниципалитета. Именно оценка эффективности использования бюджетных средств и государственного имущества — зона нашей ответственности», — подчеркнул Двуреченских.
Директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов отметил, что на самом деле объекты контроля для разных ветвей контроля развести невозможно. Объекты — это активы и операции, но другой вопрос, с какой стороны на эти объекты смотреть. Орган внутреннего государственного финансового контроля — это надзорный орган, и его основная задача — контроль за соблюдением бюджетного законодательства. Орган внешнего контроля — это орган аудита эффективности. «Так есть и было всегда. Полномочия внешнего контролера позволяют проверить эффективность правильного исполнения бюджетных полномочий. И цель проверки внешнего контролера — не выявление нарушений, а сбор информации о результатах деятельности для принятия решения об эффективности выполнения функций и полномочий», — отметил Романов.
Мониторинг реализации национальных проектов
В своем докладе Романов также остановился на подходах к контролю за реализацией национальных и федеральных проектов. Базовый инструмент, который позволит создать и обеспечить функционирование мониторинга за ходом реализации национальных и федеральных проектов, — это бюджетная классификация. И для того чтобы решить эти вопросы, на базе программно-целевой классификации был введен дополнительный инструмент — так называемая проектная классификация. В код основного мероприятия государственной программы введен код соответствующего национального проекта и код соответствующего федерального проекта. Это позволит обеспечить покраску определенного объема ассигнований, указав принадлежность к тому или иному национальному и федеральному проекту.
Также будет введена классификация результатов, достигаемых в рамках федеральных проектов, то есть в паспорте федерального проекта будет содержаться перечень результатов и каждому присвоен соответствующий код. Причем Романов обратил внимание на то, что закодированы будут не только финансово емкие результаты, но и те, которые достигаются при помощи управленческих механизмов, не связанных с использованием бюджетных средств. В указаниях о применении кодов бюджетной классификации будет приложение, которое определит для каждого федерального проекта все коды проектной классификации, которые к нему относятся. Следовательно, открыв указания, можно увидеть, что такой-то федеральный проект имеет следующие коды классификации, как денежные, так и неденежные.
Региональные проекты, формирующиеся в целях реализации соответствующего федерального проекта, также должны быть помечены кодом федерального и национального проекта, к которому они относятся на уровне основного мероприятия. Кроме того, регионы и муниципалитеты должны понимать, что если на реализацию регионального или муниципального проекта в рамках софинансирования направляются средства федерального бюджета, то они должны в своем проекте использовать те направления расходов, иными словами обозначенные результаты, которые введены соответствующим федеральным проектом. Если межбюджетные трансферты не направляются, то финансовый орган публично-правового образования вправе определить результаты своего регионального проекта самостоятельно, а также может использовать и коды, принятые на федеральном уровне.
С. В. МАРТЫНЕНКО
