Людмила Петровна МАЗУРОВА, руководитель Управления Федерального казначейства по Кемеровской области
Ирина Анатольевна МАКСИМОВА, главный специалист-эксперт юридического отдела Управления Федерального казначейства по Кемеровской области
Наталья Егоровна ПАТИТИНА, главный специалист-эксперт юридического отдела Управления Федерального казначейства по Кемеровской области
Одним из инструментов реализации контрольного мероприятия является направление органами государственного (муниципального) финансового контроля объекту контроля представления и (или) предписания в соответствии со статьей 270.2 БК РФ. Оба документа содержат в себе обязательное требование об информировании в определенный срок органов Федерального казначейства о результатах их исполнения. Неисполнение или ненадлежащее исполнение, в свою очередь, влечет за собой привлечение лица, их не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего), к ответственности. На сегодняшний день в нормативных правовых актах РФ положений, регламентирующих, что же считать надлежащим исполнением представлений и предписаний, не содержится. По нашему мнению, разобраться в вопросе, что считать надлежащим исполнением, можно, анализируя содержащиеся в указанных документах требования.
Надлежащее исполнение предписаний
К примеру, если в предписании содержатся требования:
-
о возмещении в федеральный бюджет неправомерно использованных средств, то надлежащим исполнением будет направление в адрес органа Федерального казначейства соответствующего письма с приложением подтверждающего платежного документа;
-
о внесении изменений в план-график закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд на финансовый год, то надлежащим исполнением будет направление в адрес органа Федерального казначейства соответствующего письма с приложением документов, подтверждающих совершение предписанных действий. Исполнение указанного требования может быть проверено путем мониторинга ЕИС;
-
о выставлении претензии поставщику (исполнителю, подрядчику) о взыскании пени за просрочку исполнения обязательств по государственному контракту и перечислении взысканных сумм в установленном порядке в доход федерального бюджета, надлежащим исполнением будет направление в адрес органа Федерального казначейства соответствующего письма с приложением документов, подтверждающих направление претензии, и платежного документа.
Поскольку форма документа, по которой необходимо отчитаться перед органом Федерального казначейства, не утверждена, ответное письмо может быть составлено объектом контроля в произвольной форме.
Следует отметить, что законодательно не закреплено, в течение какого именно срока должны устраняться конкретные нарушения. Таким образом, контрольный орган вправе определить эти сроки самостоятельно. При этом при указании срока исполнения предписания или представления органами Федерального казначейства учитывается возможность устранения объектом контроля нарушений в установленные сроки с учетом положений законодательства и нормативных правовых актов РФ.
Анализ судебной практики показывает, что при обжаловании объектами контроля ненормативных правовых актов органов Федерального казначейства судебными органами обязательно проверяется их законность, исполнимость, а также соблюдение установленной процедуры направления и принятия документа. Так, в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 апреля 2018 года № Ф03 1330/2018 подробно проанализирован вопрос исполнимости предписания: «…Арбитражный суд округа считает необходимым отметить, что текст оспариваемого предписания казначейства не допускает двойственного толкования вопроса, об устранении каких нарушений идет речь, не создает правовой неопределенности относительно характера действий, которые должно совершить министерство для устранения выявленных нарушений», и предписание исполнимо в установленные в нем сроки. Предписание признано законным, не отменено. Иными словами, исполнимость предписания и представления является одним из элементов законности данных документов, а несоответствие данному критерию создает высокий риск признания представления (предписания) незаконным.
Подчеркнем, что соответствие предписания контролирующего органа указанным критериям подлежит проверке судами при обжаловании не только самого предписания, но и постановления о привлечении к административной ответственности за его неисполнение.
Так, согласно позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 июля 2013 года № 2423/13 по делу № А53-19629/2012, исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
На практике зачастую возникают случаи, когда объект контроля принимает исчерпывающие меры по возврату денежных средств, при этом реальное исполнение не зависит от объекта контроля. Например, иск объекта контроля к контрагенту судом удовлетворен, исполнительный лист направлен в службу судебных приставов, однако цель — фактическое исполнение — не достигается по таким причинам, как отсутствие у должника средств, невозможность установить место нахождения должника или его имущества, ликвидация организации-должника, отказ суда в удовлетворении иска объекта контроля к контрагенту, признание банкротом контрагента или объекта контроля и др. Считаем, что представление объектом контроля документов, подтверждающих один из указанных выше фактов либо иных фактов, свидетельствующих о невозможности исполнения предписания по объективным причинам, должно расцениваться как исполнение требований предписания. Однако такая позиция нуждается в нормативном закреплении.
Надлежащее исполнение представлений
Несколько иначе обстоят дела с исполнением представления. Направляемые органами Федерального казначейства представления, как правило, содержат формулировку: «Рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 календарных дней с даты получения представления». Что при этом следует понимать под «рассмотрением и принятием мер по устранению причин и условий совершения нарушений», не указано ни в одном нормативном правовом акте (ведомственном приказе) РФ, равно как не указывается это и в самом представлении. То есть, получив такой документ, объект контроля обязан сам определить перечень мероприятий, направленных на его исполнение.
С одной стороны, отсутствие четкой регламентации указанного вопроса дает широкий спектр способов исполнения представления должностным лицам объекта контроля, с другой стороны, на практике нередко возникают случаи, когда объект контроля не понимает, как исполнить представление, полагая, что ему необходимо устранить не причины и условия совершения нарушения, а само нарушение.
Считаем, что, исходя из существа требования представления, руководителю объекта контроля необходимо провести совещание с участием всех заинтересованных лиц, которые были причастны к совершению выявленного нарушения, а также лиц, которые хоть и не были напрямую причастны к его совершению, но работают в той сфере деятельности, в рамках которой может быть совершено аналогичное нарушение. В рамках совещания необходимо рассмотреть нарушение, указанное в представлении, а также целесообразно определить перечень мероприятий, направленных на устранение причин и условий их совершения, и назначить лиц, ответственных за реализацию плана таких мероприятий в сроки, не превышающие срок для исполнения представления. Отчитаться перед органом Федерального казначейства можно письмом, содержащим информацию о проведенном совещании, с приложением документа, подтверждающего исполнение представления.
Для исключения недопонимания объектами контроля и судебными инстанциями сути требования, изложенного в представлении, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос о нормативном закреплении порядка исполнения представления. Возможно, с этой целью потребуется внесение изменений в формы ненормативных правовых актов Федерального казначейства, утвержденных приказом ведомства, направленных на конкретизацию требований направляемых представлений.
Проблемные вопросы и их решения
Проблемные вопросы исполнения представлений и предписаний органов Федерального казначейства были также предметом обсуждения на заседании Совета руководителей территориальных органов Федерального казначейства в Сибирском федеральном округе, прошедшем 21 июля 2018 года на базе УФК по Республике Бурятия. Протоколом заседания № 2 было постановлено принять и направить заинтересованным управлениям Федерального казначейства ряд предложений по совершенствованию законодательных, нормативных правовых актов, а также локальных актов Федерального казначейства. В частности, предлагается внести изменения в форму представления, утвержденную приказом Федерального казначейства от 29 июля 2016 года № 12н, дополнив ее предупреждением объекта контроля об ответственности за невыполнение законного представления органа Федерального казначейства.
Срок исполнения
В существующем законодательстве отсутствует нормативное закрепление возможности (равно как и запрета) продления сроков исполнения представлений (предписаний) органами Федерального казначейства. В случае отказа в удовлетворении заявления объекта контроля о продлении срока исполнения представления (предписания), направленного к моменту истечения установленного срока для его исполнения, должностное лицо органа Федерального казначейства должно составить протокол об административном правонарушении.
Вопрос отсутствия/наличия реальной возможности исполнения представления (предписания) в установленный срок является обязательным предметом изучения судебными инстанциями при рассмотрении жалоб на постановления о привлечении должностных лиц объектов контроля к административной ответственности за его неисполнение. В настоящее время первое чтение прошел проект федерального закона № 493988-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита», согласно которому предлагается статью 270.2 БК РФ дополнить пунктом 3.2 следующего содержания: «Срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен по мотивированному ходатайству руководителя объекта контроля в порядке, предусмотренном федеральными стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза».
Представляется, что к такому ходатайству должны быть приложены документы, подтверждающие обстоятельства, препятствующие своевременному исполнению предписанных объекту контроля действий. Установление возможности продления сроков исполнения представлений и предписаний в случаях, когда это объективно необходимо, позволит обеспечить баланс интересов контролирующего органа и объекта контроля.
Привлечение к административной ответственности
В практике УФК по Кемеровской области имеются случаи привлечения должностных лиц объекта контроля к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля. К примеру, руководитель учреждения был привлечен к административной ответственности по этой статье с назначением наказания в виде административного штрафа. Ответчик обжаловал постановление УФК в районном суде города Кемерова, а затем в Кемеровском областном суде. В ходе рассмотрения жалоб суды подтвердили, что предписание, за неисполнение которого руководитель учреждения привлекался к ответственности, было вынесено в установленном законом порядке, а также то, что руководитель учреждения, являясь должностным лицом, осуществляющим организационно-распорядительные функции в учреждении, не выполнил законное предписание органа внутреннего государственного финансового контроля в полном объеме, не предприняв все возможные меры для его исполнения. Постановление о привлечении руководителя учреждения к административной ответственности районный и областной суды оставили без изменения, его жалобу — без удовлетворения.
Следует отметить, что нередко в практике органов Федерального казначейства возникают ситуации, когда на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении объектом контроля в судебном порядке обжалуется представление (предписание), либо документ признается судом недействительным. Обжалование представления (предписания) в судебном порядке в соответствии с КоАП РФ не препятствует производству по делу об административном правонарушении. В случае неисполнения представления (предписания) в установленный срок в связи с судебным обжалованием орган Федерального казначейства применит меры административной ответственности независимо от стадии процесса обжалования данного представления (предписания) в суде. В случае если представление (предписание) органа Федерального казначейства будет признано судом недействительным на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, производство по делу об административном правонарушении будет прекращено. Также КоАП РФ не предусмотрено приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в связи с подачей жалобы. В этом контексте представляется целесообразным обратить внимание законодателя на необходимость совершенствования норм КоАП РФ, касающихся приостановления производства по делу об административном правонарушении, в том числе в связи с обжалованием представления (предписания) в судебном порядке.
Обращаем внимание, что уплата административного штрафа не исключает обязанности совершения предписанных действий объектом контроля (часть 4 статьи 4.1 КоАП РФ), а также не препятствует обращению контролирующего органа в судебные инстанции с исковым заявлением о возмещении ущерба Российской Федерации, причиненного неисполнением предписания.
Резюмируя вышесказанное, отметим — несмотря на то что сейчас активно предпринимаются попытки урегулирования некоторых отмеченных в статье пробелов законодательства, отдельные возникающие на практике правоприменительные проблемы по-прежнему имеют место и требуют в каждом конкретном случае принятия индивидуальных решений. Это говорит о том, что практика, постепенно накапливаемый опыт реализации контрольных мероприятий, а также контроля за исполнением представлений, предписаний укажут на необходимость принятия новых законодательных решений, способствующих максимально эффективной деятельности органов Федерального казначейства по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Справка
Предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих незамедлительных мер по их пресечению. В качестве требований указываются конкретные действия объекта контроля, направленные на устранение нарушений и (или) на возмещение ущерба Российской Федерации. Представление содержит требование рассмотреть информацию о выявленных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения и (или) требование о возврате предоставленных средств федерального бюджета. Неисполнение предписания в силу пункта 4 статьи 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба. Оба документа являются обязательными для исполнения с момента их вручения объекту контроля.
Прообраз предписаний и представлений
В 1836 году ранее созданное Главное управление ревизии государственных отчетов переименовали в Государственный контроль. В его составе были образованы: Совет Государственного контроля (под председательством Государственного контролера), три контрольных департамента для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярия и архив.
Совет Государственного контроля рассматривал и утверждал результаты ревизий, проводимых департаментами. Государственный же контролер единолично решал вопросы распорядительного характера. Обнаруженные злоупотребления или вообще неверности в годовых ревизиях влекли за собой затребование объяснений.
Если последствием неправильных действий подотчетных учреждений и лиц был убыток для государства, то контрольный орган составлял учетный реестр, в котором излагалась суть замеченных неправильностей и указывался размер понесенных государством убытков. Учетный реестр направлялся начальнику виновного в этом учреждения и последним возвращался в контрольный орган с объяснениями.
Если начальство соглашалось с контрольным органом и взыскивало с виновного убыток, то этим все ограничивалось. Если же начальство было не согласно с мнением контроля или представляло не удовлетворявшие его объяснения, дело передавалось на рассмотрение коллегии данного контрольного органа.
В случае если коллегия признавала действия подотчетного учреждения правильными, дело подлежало прекращению; если признавала их неправильными, то предлагала возместить понесенный убыток, делала начет. Начет подлежал взысканию в сумме действительного ущерба, нанесенного казне. Возмещение ущерба производилось наличными деньгами . Исходя из содержания вышеупомянутого учетного реестра можно сделать вывод о том, что он является неким прообразом представлений и предписаний современных контролирующих органов.
