В Федеральной налоговой службе ведомственный контроль за деятельностью территориальных налоговых органов осуществляется по двум направлениям: в сфере налогового администрирования и в сфере финансов.
Ведомственный контроль в сфере налогового администрирования включает в себя государственную регистрацию нижестоящими налоговыми органами юридических и физических лиц, постановку их на учет; контроль за правильностью исчисления и уплатой ими налогов; урегулирование задолженности по налогам; проведение налоговых проверок и другие направления вплоть до обеспечения процедур банкротства. Данная форма контроля осуществляется в виде аудиторских проверок внутреннего аудита.
Система ведомственного контроля в Федеральной налоговой службе двухуровневая. На федеральном уровне аудиторские проверки внутреннего аудита проводят отделы контроля налоговых органов Управления контроля налоговых органов и межрегиональных инспекций по федеральным округам. На региональном – отделы контроля налоговых органов управлений по субъектам РФ.
Полномочия по организации и проведению финансового контроля возложены на Управление финансового обеспечения. Финансовый контроль осуществляется в виде проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных налоговых органов и организаций, находящихся в ведении Федеральной налоговой службы. На федеральном уровне финансово-хозяйственную деятельность проверяют отдел финансового контроля Управления финансового обеспечения и финансовые отделы межрегиональных инспекций по федеральным округам. На уровне регионов – отделы финансового контроля соответствующих управлений по субъектам РФ.
Проверки налоговых органов проводятся на основании ежегодных планов, утверждаемых руководителем Федеральной налоговой службы. Аудиторские проверки внутреннего аудита осуществляются с периодичностью один раз в два года, проверки финансового контроля – один раз в год.
Сложившаяся система ведомственного контроля позволяет своевременно выявлять и предупреждать нарушения в работе налоговых органов на всех уровнях налоговой системы, а также принимать меры по их устранению.
В структуре Управления контроля налоговых органов предусмотрены не только отделы контроля налоговых органов, которые осуществляют аудиторские проверки внутреннего аудита, но и отделы, занимающиеся мониторингом их результатов, взаимодействием с правоохранительными и контролирующими органами; разрабатывающие единую методологию внутреннего аудита, которой руководствуются специалисты отделов контроля налоговых органов на всех уровнях системы ведомственного контроля.
На сегодняшний день существует четыре формы внутреннего аудита: плановые аудиторские проверки внутреннего аудита; тематические проверки; дистанционный контроль и проверки результатов устранения нарушений и недостатков, выявленных аудиторскими проверками внутреннего аудита.
Плановая аудиторская проверка внутреннего аудита – одна из основных форм контроля, которой охватываются все направления налогового администрирования, осуществляемого налоговыми органами. Как уже было сказано, она проводится один раз в два года. Продолжительность проверки – месяц.
Результаты проверки зависят главным образом от тщательности проведенной предпроверочной подготовки, в ходе которой выявляются наиболее проблемные места в деятельности налоговых органов; изучаются и анализируются отчетные данные налоговых органов, материалы предыдущих аудиторских проверок, результаты рассмотрения жалоб на действия (бездействие) налоговых органов и их работников.
Важными показателями для проведения проверки являются: наличие фактов нарушения (несоблюдения) налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах, некачественное проведение налоговыми органами мероприятий налогового контроля, результаты анализа сведений о показателях финансово-экономической деятельности налогоплательщиков и другие данные. Результаты проверки с учетом названных критериев позволяют нацелить проверяемые налоговые органы на более качественный отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также осуществлять более эффективные мероприятия налогового контроля.
Результаты аудиторских проверок внутреннего аудита оформляются в форме актов проверок управлений по субъектам РФ, составляемых на основе справок проверок инспекций ФНС России по конкретным направлениям налогового администрирования. При выявлении существенных нарушений руководителю Федеральной налоговой службы направляется докладная записка с перечислением выявленных нарушений и предложениями о назначении служебных проверок в отношении конкретных должностных лиц налоговых органов, допустивших нарушения, а также отправляется ряд писем в адрес проверенных управлений по субъектам РФ с конкретными поручениями по устранению нарушений.
Служебные проверки организует и проводит кадровое подразделение налоговой службы. Оно создает независимые комиссии из числа работников, не принимавших участия в аудиторских проверках. На основании материалов проверок комиссия устанавливает факты совершения дисциплинарных проступков, а также определяет меру ответственности должностных лиц налоговых органов. Срок проведения служебной проверки – один месяц со дня подписания руководителем приказа о ее проведении.
В целях исключения случаев несанкционированной передачи актов или справок проверок, содержащих конфиденциальную информацию, сторонним лицам и организациям с ноября прошлого года в ходе аудиторской проверки каждому проверяющему выдаются под расписку учтенные дискеты для записи на них справок и актов ДСП, регистрируемых в специальных журналах отделов контроля налоговых органов. Кроме того, при подготовке справок и актов в бумажном виде на них в установленном порядке ставится пометка «ДСП» (для служебного пользования).
Федеральная налоговая служба уделяет особое внимание работе проверенных налоговых органов в период, прошедший после окончания проверок, поскольку эффективность ведомственного контроля должна оцениваться не только по количеству и сумме выявленных нарушений, но и по наличию позитивных изменений в дальнейшей работе налоговых органов. Учитывая существенное количество нарушений, выявляемых в работе управлений по субъектам РФ, на сегодняшний день требуется усиление мер последующего контроля по результатам аудиторских проверок, что позволит повысить исполнительскую дисциплину налоговых органов, а также эффективность и качество принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и недостатков.
С 2003 г. введена дистанционная форма контроля за устранением налоговыми органами нарушений и недостатков, выявленных аудиторскими проверками без выезда в налоговый орган. Дистанционный контроль осуществляется автоматически после проведения каждой проверки на основе планов мероприятий по устранению нарушений, представляемых проверенными управлениями, а также ежеквартальных отчетов о его выполнении.
В частности, Управлением контроля налоговых органов в 2005 г. был проведен ряд мероприятий дистанционного контроля в отношении управлений по Саратовской области и Краснодарскому краю, в работе которых проверками были выявлены существенные нарушения и недостатки. В рамках дистанционного контроля управлением по Саратовской области стабильно выполнялось доведенное задание по мобилизации налоговых поступлений в бюджет; достигнуто снижение недоимки на 20%, достигнута практически 100%-ная результативность выездных налоговых проверок. Аналогично управлением по Краснодарскому краю на треть была повышена результативность контрольной работы, в 1,5 раза выросли доначисления в расчете на одну выездную налоговую проверку.
Результатом проделанной работы в рамках дистанционного контроля стало устранение нарушений и недостатков, повышение эффективности налогового администрирования в постпроверочном периоде и, как следствие, досрочное снятие дисциплинарных взысканий с руководства управлений. Снятие с дистанционного контроля осуществляется при условии полного устранения выявленных нарушений, полученных из отчетов налоговых органов.
Опыт проведения дистанционного контроля выявил формальный подход к формированию плана мероприятий со стороны целого ряда управлений по субъектам Российской Федерации, что в дальнейшем препятствовало своевременному и полному устранению ими выявленных нарушений и недостатков.
В частности, в планах мероприятий зачастую отсутствуют конкретные меры по устранению нарушений и недостатков и повышению качества налогового администрирования. К конкретным мерам и мероприятиям относится проведение «углубленных» камеральных, выездных и повторных выездных налоговых проверок, тематических аудиторских проверок нижестоящих налоговых органов по основным направлениям налогового администрирования; аттестация сотрудников налоговых органов на соответствие квалификационным требованиям – то есть меры и мероприятия, способные принести значимый результат, выраженный в доначислении налоговых платежей и невозможности совершать аналогичные нарушения в дальнейшем, и позволяющие сделать вывод о качестве работы налогового органа в рамках дистанционного контроля.
Для более полного анализа выполнения плана мероприятий Управлением разработана единая форма представления планов и отчетов о его выполнении. Если по итогам дистанционного контроля положительных результатов в работе проверенных налоговых органов не достигнуто, назначаются проверки по устранению нарушений с выездом в проверенный налоговый орган. В ходе указанных проверок устанавливаются причины отрицательных показателей в работе налоговых органов в постпроверочном периоде. Кроме того, оценивается фактическое состояние работы налогового органа за период, прошедший со дня окончания аудиторской проверки. Каждый руководитель управления по субъекту РФ несет персональную ответственность за достоверность, полноту и своевременность предоставляемой информации об устранении нарушений.
Ведомственный контроль в виде тематических проверок позволяет структурным подразделениям центрального аппарата ФНС России оперативно реагировать на вопросы, возникающие у налоговых органов при осуществлении налогового администрирования. Однако у данной формы контроля установлены ограничения по применению. В частности, тематическая проверка налогового органа не может быть назначена на тот же год, когда будет проводиться плановая аудиторская проверка, а время ее выполнения не может превышать 10 календарных дней.
Проведение тематических проверок структурными подразделениями центрального аппарата ФНС России и межрегиональными инспекциями по федеральным округам координируется Управлением контроля налоговых органов. Кроме того, отслеживается частота данных мероприятий для исключения ситуации, когда в одних налоговых органов проверки проводятся постоянно, а другие не проверяются совсем.
Руководителями управлений по субъектам РФ тематические проверки также могут назначаться взамен плановых. В связи с введением федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» изменилась периодичность проведения проверок, что привело к увеличению их количества (до вступления закона в силу аудиторские проверки проводились с периодичностью один раз в три года). Для многих управлений по субъектам РФ, имеющих в своем составе большое количество инспекций, нынешнее положение создало некоторые трудности. В целях решения проблемы ФНС России ввела специальный порядок замены плановых аудиторских проверок тематическими. Установлены определенные ограничения по их замене, согласно которым если в текущем году назначена тематическая проверка взамен плановой и период проверки составил два года, то через два года в налоговом органе должна проводиться плановая аудиторская проверка внутреннего аудита, причем повторная тематическая проверка не допускается.
Существующие формы ведомственного контроля за работой налоговых органов стимулируют большинство руководителей территориальных налоговых органов активизировать работу и выявлять скрытые резервы по дополнительному начислению налогов и сборов в бюджет.
С помощью специальных регламентов, методических указаний и других актов ФНС России регулируются как общие вопросы организации и проведения мероприятий ведомственного контроля (порядок подготовки программ проверок, оформления и реализации их результатов и т.п.), так и порядок организации и проведения проверок по конкретным формам налогового администрирования (по контролю за администрированием налоговыми органами налогов на прибыль организаций и добавленную стоимость, проведением камеральных и выездных налоговых проверок, урегулированием задолженности по налогам и др.).
Программы аудиторских проверок внутреннего аудита разрабатываются на основании утвержденных Федеральной налоговой службой указаний о направлениях проведения проверок нижестоящих налоговых органов и типовых программ, отражающих основные направления налогового администрирования, по которым проводятся аудиторские проверки внутреннего аудита, с учетом специфики субъектов РФ, организации работы налоговых органов и изменений нормативных правовых актов по налогам и сборам. Основным документом, определяющим единый порядок организации, подготовки, проведения, оформления и реализации результатов аудиторских проверок внутреннего аудита налоговых органов, является Регламент проведения аудиторских проверок внутреннего аудита налоговых органов.
Существенное влияние на эффективность ведомственного контроля оказывает кадровое обеспечение. Чем выше квалификация проверяющего, чем он объективнее, тем лучше результат контроля. В целях повышения профессионального уровня специалистов, принимающих участие в проверках налоговых органов, Управление контроля налоговых органов начиная с 2001 г. ежегодно проводит семинары с работниками отделов контроля налоговых органов управлений по субъектам РФ и межрегиональных инспекций по федеральным округам, в ходе которых освещаются теоретические и практические вопросы организации и проведения внутреннего аудита, налогового администрирования, информируется об изменениях, произошедших в законодательстве о налогах и сборах.
Участие специалистов управлений по субъектам РФ и межрегиональных инспекций по федеральным округам в проверках, проводимых Федеральной налоговой службой, позволяет перенимать новые приемы и методы проведения проверок, изучать имеющийся положительный опыт в работе территориальных налоговых органов.
С 2006 г. в межрегиональных инспекциях по федеральному округу проводятся «круглые столы» с участием всех специалистов отделов контроля налоговых органов данных инспекций и начальников отделов контроля налоговых органов управлений по субъектам РФ, входящих в соответствующий федеральный округ, по актуальным вопросам организации и проведения внутреннего аудита. Подобные мероприятия дают возможность ознакомиться с работой каждой межрегиональной инспекции по федеральному округу, обсудить возникающие проблемы, выработать единые пути их решения в целях дальнейшего повышения качества проверок.
В целях усиления и совершенствования ведомственного контроля оценивается качество материалов аудиторских проверок внутреннего аудита налоговых органов в соответствии с методическими указаниями о порядке их проведения и на основании разработанных критериев оценки качества. Контроль качества проверки проводится по итогам всех ее этапов: планирования, проведения и реализации итоговых материалов. Процедуры контроля по каждому этапу и по проверке в целом включают в себя выборочное тестирование документов, созданных в процессе проверки.
Качество проверки оценивается по следующим основным критериям:
соответствие выполненных процедур требованиям актов ФНС России, регулирующих проведение аудиторских проверок;
соответствие содержания акта проверки, справок проверки направлений деятельности налоговых органов требованиям нормативных актов;
результативность проведенной проверки;
корректность поведения сотрудников проверяющей группы.
Каждому критерию оценки присваивается соответствующий вес в процентах от максимального бала, установленных методическими указаниями. Выводы о качестве проверки делаются на основании итогового балла, который впоследствии определяет уровень материального стимулирования сотрудников, участвовавших в проверке.
Итак, на сегодняшний день приоритетной задачей остается повышение качества организации и проведения ведомственного контроля, повышение уровня квалификации специалистов, проводящих проверки, а также качество оформления материалов по их результатам, что в конечном итоге обеспечит поступление в бюджет дополнительных сумм администрируемых доходов.
