Интерес со стороны субъектов РФ к инициативному бюджетированию растет, причем заметными темпами. По данным Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России, в 2016 году общая стоимость реализованных в регионах проектов приблизилась к 7 миллиардам рублей. Для сравнения: годом ранее этот показатель составлял всего лишь 2,4 миллиарда рублей.
Если еще несколько лет назад за внедрение программ и проектов, предполагающих вовлечение населения в решение вопросов местного значения, ратовал лишь Всемирный банк, то с некоторых пор развитие данной практики активно поддерживает Министерство финансов РФ. Работа в данном направлении велась в рамках Программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года.
Также инициативное бюджетирование вошло в основные мероприятия прошлой и действующей редакций государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». О том, что практика набирает все больший вес, говорит и тот факт, что необходимость развития инициативного бюджетирования отражена в Основных направлениях деятельности Правительства РФ до 2024 года.
Вовлеченность регионов
Эта тема интересует и законодателей. Так, Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провел круглый стол, на котором представители регионов, Минфина России, эксперты рассмотрели вопросы, связанные с вовлечением граждан в решение вопросов местного значения. Председатель комитета А. Н. Диденко отметил, что наибольшее распространение в России получили две модели инициативного бюджетирования: программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка и модель «партисипаторного бюджетирования» (ПБ) Европейского университета в Санкт-Петербурге.
Впервые ППМИ была запущена в 2007 году в Ставропольском крае при поддержке Всемирного банка. В дальнейшем это программа, опять же при поддержке Всемирного банка, реализовывалась в Кировской, Тверской, Нижегородской, Сахалинской областях, Хабаровском крае и т. д. В некоторых регионах ППМИ активно работает без прямого участия Всемирного банка.
Модель партисипаторного бюджетирования реализуется в России с 2013 года. В настоящее время практика внедрена в 13 городах и городских поселениях Ленинградской, Вологодской и Кировской областей.
По данным Минфина России, в 2018 году в практику инициативного бюджетирования было вовлечено 52 субъекта РФ (в 2017 году — 43, в 2016 — 27, 2015 —12). В 2017 году на реализацию проектов, отобранных с участием граждан или с учетом их мнения, было направлено 14,5 миллиарда рублей. Расходы бюджетов субъектов РФ оцениваются в 7,7 миллиарда рублей, софинансирование населением и бизнесом — 1,1 миллиарда рублей. Общее количество проектов достигло 15 492 единиц (с учетом тех, реализация которых продолжилась в 2018 году).
Типология реализованных проектов охватывает вопросы местного значения, определенные Федеральным законом № 131-ФЗ. В частности, это проекты по созданию и ремонту дорог и тротуаров, систем водоснабжения, детских и спортивных площадок, домов культуры, общественных пространств. На круглом столе было отмечено, что программы, как правило, инициируют региональные органы власти. При этом существенную роль в принятии решения играет позиция высшего должностного лица субъекта Федерации, а также регионального министерства финансов, хотя организаторами могут выступать и другие, профильные министерства. В частности, это министерства, отвечающие за вопросы экономического развития, внутренней политики, массовых коммуникаций и развития местного самоуправления, социального развития, сельского хозяйства и др.
В большинстве случаев финансирование проектов инициативного бюджетирования планируется в рамках региональных государственных программ и ежегодно утверждается принимаемыми бюджетами. В отдельных случаях проекты софинансируются и из других источников. Например, в Тамбовской области программа финансировалась за счет средств гранта Правительства РФ, предоставленного за эффективную работу государственных и муниципальных органов власти. В последние несколько лет в дополнение к программам регионального уровня стали появляться муниципальные программы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Заинтересованность регионов в инициативном бюджетировании объясняется тем, что оно оказалось важным ресурсом развития местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Муниципальные образования именно через такие практики получили давно ожидаемые средства на реализацию бюджетов развития своих территорий. Кроме того, это стало инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.
ЛИДЕРЫ
Лидеры в развитии инициативного бюджетирования: Вологодская, Ярославская, Кировская, Ленинградская, Оренбургская, Тверская, Тульская, Ульяновская области; республики Башкортостан, Карелия, Коми, Марий Эл; город Санкт-Петербург; Ставропольский, Пермский края, а также ряд других регионов.
Грантовая поддержка
На круглом столе в Госдуме был рассмотрен еще один механизм реализации местных инициатив. Так, в рамках подпрограммы «Устойчивое развитие сельских территорий» государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы» предусмотрена грантовая поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности.
Финансирование мероприятий данной подпрограммы осуществляется в форме субсидий из федерального и региональных бюджетов органам местного самоуправления (или территориальным общественным самоуправлениям) на реализацию проектов, отобранных на конкурсной основе. Субсидия не может превышать 60% общей стоимости проекта, остальную часть (40%) должны вложить сами жители. Это обязательное условие грантовой поддержки. При этом население может участвовать в реализации своих проектов не только финансово, но и посредством трудового вклада, предусмотрено также использование собственных технических средств, оборудования, зданий и сооружений. Приветствуется привлечение внебюджетных ресурсов, участие местного бизнес-сообщества и т. д.
За 2014–2017 годы реализовано 1287 проектов местных инициатив, получивших грантовую поддержку. Наибольшее количество таких проектов в Ульяновской (273), Вологодской (125), Иркутской (79), Пензенской (78) областях, Алтайском крае (101), Республике Крым (60). В 2018 году грантовую поддержку местных инициатив получили 54 субъекта РФ, объем финансирования проектов составил 252,2 миллиона рублей. В текущем году на участие заявилось 58 субъектов РФ. В федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов на данные цели предусмотрено 72,4 миллиона рублей.
Быть или не быть закону
В связи с ростом популярности инициативного бюджетирования актуальной становится не только тема дальнейшего развития данного направления, но и законодательного закрепления его основ. Сегодня нормативное правовое регулирование инициативного бюджетирования осуществляется региональными и муниципальными актами. Законы, регламентирующие реализацию проектов с использованием данного механизма, приняты в Пермском крае, Ленинградской, Московской, Кемеровской областях. В ряде регионов идет подготовка соответствующих актов. В некоторых субъектах РФ регулирование осуществляется на основе правил предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах. Отдельные регионы выделяют практики инициативного бюджетирования в приоритетные проекты и государственные программы.
Такое разнообразие регионального правового регулирования объясняется во многом отсутствием единых принципов применения механизмов инициативного бюджетирования. До сих пор на федеральном уровне данный институт в правовом плане никак не закреплен, отсутствует и нормативное определение понятия «инициативное бюджетирование».
Такое положение дел породило в экспертном сообществе закономерную дискуссию о необходимости разработки федерального закона об инициативном бюджетировании. Но сегодня все больше экспертов склоняются к тому, что данная практика — это одна из технологий бюджетирования, не требующая принятия самостоятельного федерального закона. Он может только усложнить процесс и добавить бюрократии, поскольку не сможет учесть все тонкости, возникающие в ходе использования механизма. Позиция Минфина России по данному вопросу аналогична. По словам заместителя министра финансов РФ А. М. Лаврова, ведомство не видит законодательных ограничений для развития данных практик. Сегодня лишь назрела необходимость урегулирования вопроса отражения и использования добровольных платежей юридических и физических лиц при реализации проектов инициативного бюджетирования. Соответствующие поправки в федеральное законодательство Минфин России уже подготовил.
О. В. ИЗУТОВА
