Андрей КУРОЧКИН
Красноярский край не впервые становится переговорной площадкой для заместителей губернаторов по финансам сибирских регионов. На заседаниях секции по межбюджетным отношениям финансисты вырабатывают единую позицию по вопросам повышения эффективности бюджетных отношений между федеральным центром и регионами. Темой нынешней встречи стало обсуждение механизмов качественного управления финансами в условиях среднесрочного бюджетного планирования.
Открывая работу секции, первый заместитель губернатора Красноярского края Александр Новак сказал: «Перед формированием бюджетов субъектов РФ нам важно совместно обсудить существующие проблемы. Координационный совет межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» – это хорошая возможность определить консолидированную позицию регионов Сибирского федерального округа, чтобы потом продвигать ее на федеральном уровне. И впервые в разговоре участвуют те, кто формирует бюджетную политику в стране, – руководство Министерства финансов РФ».
Самая важная новация Бюджетного кодекса заключается в принципиально ином подходе к бюджету. Бюджет не должен задавать никаких требований по структуре расходных обязательств. Его задача – определить финансовые рамки, в которых можно принимать новые расходные обязательства. Этот шаг влияет абсолютно на все этапы бюджетного процесса. Такие расходные обязательства, как пенсии и пособия, теперь не требуют подтверждения в виде закона о бюджете. В большинстве развитых стран 60% расходов бюджета вообще не рассматриваются ежегодно, потому что они предопределены ранее принятыми решениями и законодательно утвержденными программами. А вот по иным расходным обязательствам, которые вытекают из гражданско-правовых отношений – договоров подряда, контракта, – необходимо сначала установить пределы, в рамках которых бюджетное учреждение имеет право действовать, и только потом делегировать права на подписание этих контрактов. В Бюджетном кодексе все ассигнования привязываются именно к такому разграничению типов расходных обязательств. И каждый раз, планируя ассигнования, оценивая их эффективность, нужно понимать, какой вид расходного обязательства за ними стоит».
Другая новация, подчеркнул А. Лавров, заключается в удлинении горизонта бюджетного планирования. И на федеральном, и на региональном уровне осуществляется переход к трехлетнему бюджету, преимуществами которого являются предсказуемость расходов и увязка инвестиционной и бюджетной политики. Только в рамках трехлетнего бюджета появляется возможность заключения долгосрочных контрактов, заблаговременной подготовки тендеров. А самое главное – большинство услуг предоставляются муниципалитетами, поэтому трехлетний бюджет, в котором утверждены объемы межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу, является стимулом для более эффективного использования денежных средств в муниципальных образованиях.
Р. Герасимов отметил, что срок государственных и муниципальных контрактов впервые увеличен с одного года до трех лет, – это напрямую связано с введением трехлетнего бюджетного планирования. Закупки на выполнение работ по строительству, реконструкции и капремонту объектов капитального строительства, автодорог общего пользования теперь следует проводить только на аукционах.
Однако, выполняя это требование, ряд регионов СФО уже столкнулся с проблемами. «К сожалению, квалификационные требования по проведению аукционов не учитывают низкой инфраструктурной обеспеченности территории Сибири, сжатых сроков северного завоза, – заявил заместитель губернатора, руководитель Департамента экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края Эдхам Акбулатов. – Поэтому мы вместе с коллегами из соседних краев и областей намерены представить свои предложения по внесению изменений в федеральный закон в Государственную Думу».
Возможно, такая законодательная инициатива станет элементом тех «отладок» принятых нормативных актов, о которых говорил в своем выступлении А. Лавров.
Хорошим подспорьем будет и введение с 1 января 2010 г. единого всероссийского официального сайта для размещения информации о госзакупках (до сих пор подобные сайты формировались отдельно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях). По замыслу законодателей, создание такого ресурса позволит обеспечить единообразие и унификацию размещаемой информации. А значит, появятся новые возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения сведений о размещении государственных и муниципальных заказов, ведь, по данным Минэкономразвития России, в 2008 г. на государственные закупки из федерального и региональных бюджетов планируется выделить 3,3 трлн руб., и эта цифра увеличивается примерно на 700 млрд ежегодно. С началом работы единого официального сайта проще станет работать и заказчикам, и поставщикам.
«Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе стало одним из 10 ключевых принципов среднесрочной бюджетной стратегии страны, которые были определены в последнем Бюджетном послании Президента РФ, где речь шла о том, что финансовым органам следует внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств при одновременном создании условий, стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств», – отметил заместитель директора Института социально-экономического анализа Александр Чонка.
Какие же действия являются необходимыми условиями для повышения качества финменеджмента? Во-первых, нужно продолжить работу по нормативному регулированию финансового менеджмента, закрепить понятие финансового менеджмента в Бюджетном кодексе и обеспечить его последовательное применение в нормативно-правовой базе. Важно также создание базовых документов, которые могут быть использованы главными распорядителями для разработки более детальных документов с учетом специфики своей деятельности и организационной структуры.
Во-вторых, следует установить четкие правила, регулирующие отношения в сфере финансового менеджмента между различными уровнями госорганов, в том числе отчетность и обмен информацией. Крайне важным является создание подразделений внутреннего аудита, которые играют заметную роль в системе внутреннего контроля и должны быть независимыми от других подразделений ГРБС.
В-третьих, большое значение имеет регулярное повышение квалификации кадров по вопросам, связанным с внедрением системы финансового менеджмента, в том числе с использованием новых информационных технологий.
«На федеральном уровне уже предпринимаются действия по повышению квалификации финансового менеджмента ГРБС, и в скором времени эта практика дойдет до региональных и муниципальных уровней. И те регионы, которые своевременно примут соответствующие меры, окажутся в заведомо лучшем положении по сравнению с другими», – резюмировал А. Чонка.
Задачу повышения эффективности межбюджетных отношений необходима рассматривать с точки зрения всего комплекса взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти в условиях разграничения прав и ответственности, призванных обеспечить наиболее эффективное выполнение государственных обязательств на всей территории страны.
По итогам заседания было принято решение направить обращение в соответствующие органы федеральной исполнительной власти с предложением согласовывать с субъектами РФ проекты нормативно-правовых актов, предполагаемых к принятию на федеральном уровне, в части разграничения полномочий, распределения и расходования средств, выделяемых из федерального бюджета.
В рамках построения региональной системы межбюджетных отношений требуется уделять особое внимание механизмам предоставления финансовой помощи, стимулирующим муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала. Необходимо также продолжить работу по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, в первую очередь финансовых работников органов местного самоуправления.
Красноярский край не впервые становится переговорной площадкой для заместителей губернаторов по финансам сибирских регионов. На заседаниях секции по межбюджетным отношениям финансисты вырабатывают единую позицию по вопросам повышения эффективности бюджетных отношений между федеральным центром и регионами. Темой нынешней встречи стало обсуждение механизмов качественного управления финансами в условиях среднесрочного бюджетного планирования.
Открывая работу секции, первый заместитель губернатора Красноярского края Александр Новак сказал: «Перед формированием бюджетов субъектов РФ нам важно совместно обсудить существующие проблемы. Координационный совет межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» – это хорошая возможность определить консолидированную позицию регионов Сибирского федерального округа, чтобы потом продвигать ее на федеральном уровне. И впервые в разговоре участвуют те, кто формирует бюджетную политику в стране, – руководство Министерства финансов РФ».
Бюджетная реформа завершена
Руководство Минфина России в Красноярске представлял директор Департамента бюджетной политики Алексей Лавров. Его доклад о результатах и перспективах бюджетного реформирования в стране, по сути, задал тон для дальнейших дискуссий и обмена мнениями, потому что тема нового Бюджетного кодекса, принятых изменений, перехода на трехлетнее бюджетное планирование сегодня очень актуальна и для регионов, и для федерального центра. «В целом бюджетная реформа завершена, – отметил А. Лавров, – и сейчас наши дальнейшие шаги будут направлены не на внесение коренных изменений в бюджетное законодательство, а на отладку уже принятых нормативных актов, их практическую реализацию».Самая важная новация Бюджетного кодекса заключается в принципиально ином подходе к бюджету. Бюджет не должен задавать никаких требований по структуре расходных обязательств. Его задача – определить финансовые рамки, в которых можно принимать новые расходные обязательства. Этот шаг влияет абсолютно на все этапы бюджетного процесса. Такие расходные обязательства, как пенсии и пособия, теперь не требуют подтверждения в виде закона о бюджете. В большинстве развитых стран 60% расходов бюджета вообще не рассматриваются ежегодно, потому что они предопределены ранее принятыми решениями и законодательно утвержденными программами. А вот по иным расходным обязательствам, которые вытекают из гражданско-правовых отношений – договоров подряда, контракта, – необходимо сначала установить пределы, в рамках которых бюджетное учреждение имеет право действовать, и только потом делегировать права на подписание этих контрактов. В Бюджетном кодексе все ассигнования привязываются именно к такому разграничению типов расходных обязательств. И каждый раз, планируя ассигнования, оценивая их эффективность, нужно понимать, какой вид расходного обязательства за ними стоит».
Другая новация, подчеркнул А. Лавров, заключается в удлинении горизонта бюджетного планирования. И на федеральном, и на региональном уровне осуществляется переход к трехлетнему бюджету, преимуществами которого являются предсказуемость расходов и увязка инвестиционной и бюджетной политики. Только в рамках трехлетнего бюджета появляется возможность заключения долгосрочных контрактов, заблаговременной подготовки тендеров. А самое главное – большинство услуг предоставляются муниципалитетами, поэтому трехлетний бюджет, в котором утверждены объемы межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу, является стимулом для более эффективного использования денежных средств в муниципальных образованиях.
Муниципальные контракты стали «длиннее»
Тему изменений бюджетного законодательства, касающихся государственных закупок, продолжил аналитик Института социально-экономического анализа (Москва) Роман Герасимов. Основным правовым источником в области размещения заказа является Федеральный закон № 94-ФЗ, принятый в 2006 г. и уже дважды корректировавшийся. Наиболее существенные поправки, как по объему, так и по содержанию, были приняты в 2007 г.Р. Герасимов отметил, что срок государственных и муниципальных контрактов впервые увеличен с одного года до трех лет, – это напрямую связано с введением трехлетнего бюджетного планирования. Закупки на выполнение работ по строительству, реконструкции и капремонту объектов капитального строительства, автодорог общего пользования теперь следует проводить только на аукционах.
Однако, выполняя это требование, ряд регионов СФО уже столкнулся с проблемами. «К сожалению, квалификационные требования по проведению аукционов не учитывают низкой инфраструктурной обеспеченности территории Сибири, сжатых сроков северного завоза, – заявил заместитель губернатора, руководитель Департамента экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края Эдхам Акбулатов. – Поэтому мы вместе с коллегами из соседних краев и областей намерены представить свои предложения по внесению изменений в федеральный закон в Государственную Думу».
Возможно, такая законодательная инициатива станет элементом тех «отладок» принятых нормативных актов, о которых говорил в своем выступлении А. Лавров.
Хорошим подспорьем будет и введение с 1 января 2010 г. единого всероссийского официального сайта для размещения информации о госзакупках (до сих пор подобные сайты формировались отдельно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях). По замыслу законодателей, создание такого ресурса позволит обеспечить единообразие и унификацию размещаемой информации. А значит, появятся новые возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения сведений о размещении государственных и муниципальных заказов, ведь, по данным Минэкономразвития России, в 2008 г. на государственные закупки из федерального и региональных бюджетов планируется выделить 3,3 трлн руб., и эта цифра увеличивается примерно на 700 млрд ежегодно. С началом работы единого официального сайта проще станет работать и заказчикам, и поставщикам.
Требование времени
Проводимые реформы подразумевают повышение эффективности управления бюджетными средствами. Поэтому на всех уровнях бюджетной системы рамки бюджетного планирования задаются в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат, принимаются меры для повышения качества решений в среднесрочной перспективе, дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами. Однако этого недостаточно. Как показывает передовой международный опыт, реформа бюджетного процесса требует внедрения в общественный сектор современных процедур и методов финансового менеджмента.«Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе стало одним из 10 ключевых принципов среднесрочной бюджетной стратегии страны, которые были определены в последнем Бюджетном послании Президента РФ, где речь шла о том, что финансовым органам следует внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств при одновременном создании условий, стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств», – отметил заместитель директора Института социально-экономического анализа Александр Чонка.
Какие же действия являются необходимыми условиями для повышения качества финменеджмента? Во-первых, нужно продолжить работу по нормативному регулированию финансового менеджмента, закрепить понятие финансового менеджмента в Бюджетном кодексе и обеспечить его последовательное применение в нормативно-правовой базе. Важно также создание базовых документов, которые могут быть использованы главными распорядителями для разработки более детальных документов с учетом специфики своей деятельности и организационной структуры.
Во-вторых, следует установить четкие правила, регулирующие отношения в сфере финансового менеджмента между различными уровнями госорганов, в том числе отчетность и обмен информацией. Крайне важным является создание подразделений внутреннего аудита, которые играют заметную роль в системе внутреннего контроля и должны быть независимыми от других подразделений ГРБС.
В-третьих, большое значение имеет регулярное повышение квалификации кадров по вопросам, связанным с внедрением системы финансового менеджмента, в том числе с использованием новых информационных технологий.
«На федеральном уровне уже предпринимаются действия по повышению квалификации финансового менеджмента ГРБС, и в скором времени эта практика дойдет до региональных и муниципальных уровней. И те регионы, которые своевременно примут соответствующие меры, окажутся в заведомо лучшем положении по сравнению с другими», – резюмировал А. Чонка.
Подводим итоги
Обсудив доклады представителей Министерства финансов РФ, Института социально-экономического анализа и Центра информационных и финансовых технологий – компании CIFT, члены секции отметили необходимость дальнейшего развития эффективных механизмов стимулирования субъектов РФ в рамках системы межбюджетных отношений и совершенствования бюджетного процесса. Особое внимание было уделено тому, что при разработке средне- и долгосрочных программ регионы должны учитывать основные направления реформирования бюджетного процесса.Задачу повышения эффективности межбюджетных отношений необходима рассматривать с точки зрения всего комплекса взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти в условиях разграничения прав и ответственности, призванных обеспечить наиболее эффективное выполнение государственных обязательств на всей территории страны.
По итогам заседания было принято решение направить обращение в соответствующие органы федеральной исполнительной власти с предложением согласовывать с субъектами РФ проекты нормативно-правовых актов, предполагаемых к принятию на федеральном уровне, в части разграничения полномочий, распределения и расходования средств, выделяемых из федерального бюджета.
В рамках построения региональной системы межбюджетных отношений требуется уделять особое внимание механизмам предоставления финансовой помощи, стимулирующим муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала. Необходимо также продолжить работу по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, в первую очередь финансовых работников органов местного самоуправления.
Алексей ЛАВРОВ, директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ: «Нам в Министерстве финансов РФ очень важно знать, как положения Бюджетного кодекса, вступившие в силу 1 января 2008 г., реализуются на практике. На федеральном уровне мы это видим и чувствуем. Но Бюджетный кодекс – закон универсального действия. Поэтому сигналы, которые мы получаем из регионов, практика применения новаций позволяют нам не только понять, на правильном ли мы пути, но и предложить дальнейшие действия по совершенствованию бюджетного законодательства.
Что еще важно? Мы впервые будем применять Бюджетный кодекс в полном объеме на этапе планирования. В прошлом году трехлетний федеральный бюджет впервые принимался одновременно с поправками в Бюджетный кодекс. Тогда еще не было возможности в полной мере ощутить его преимущества, новые возможности. Сейчас на федеральном уровне стартовал бюджетный процесс. Бюджетная комиссия при Правительстве России уже рассматривает основные направления налоговой реформы – это первый реальный документ, который будет определять бюджетную политику на «трехлетку». Именно поэтому нам важно знать и понимать, каким образом субъекты РФ готовятся к новому бюджетному циклу. Я с огромным удовлетворением отмечаю, что Красноярский край готовится принять трехлетний бюджет – это абсолютно правильная практика, позволяющая с большей уверенностью смотреть в будущее, гарантировать исполнение всех социальных обязательств, обеспечивать развитие инвестиционных процессов».
Александр НОВАК, первый заместитель губернатора Красноярского края: «Заседание секции прошло в необычном формате – в качестве семинара, на котором обсуждались насущные проблемы всех субъектов РФ с учетом того, что с 1 января 2008 г. вступила в действие новая редакция Бюджетного кодекса. У регионов сейчас очень много проблем, требующих обсуждения и выработки единых подходов к осуществлению процесса бюджетирования, формированию межбюджетных отношений внутри субъектов, формированию предложений по изменению существующего законодательства. Мы обсудили механизмы изменения системы государственных и муниципальных закупок, проблемы качественного управления финансами (финансовый менеджмент) и автоматизации системы управления бюджетным процессом. Прозвучало много интересных докладов, представленных финансовыми органами субъектов РФ, и уже есть практические предложения по обмену опытом и улучшению качества управления бюджетным процессом».
Надежда КОЧЕТОВА, заместитель начальника финансового управления администрации Кемерово: «Приехать на этот семинар я согласилась сразу: проблемы, которые на нем рассматриваются, волнуют всех. Тем более что бюджетная реформа предъявляет все больше требований к бюджетному процессу. Вопросов много, потому что единой методологии при принятии нормативной законодательной базы, к сожалению, пока не прослеживается. Надеюсь, что наши предложения и поправки в Бюджетный кодекс будут рассмотрены и учтены».
Раиса КАРМАЗИНА, депутат Государственной Думы РФ от Красноярского края: «На заседании секции присутствовали представители всех регионов Сибирского федерального округа, а это значит, что мы не выражали мнение одного Красноярского края, а вырабатывали общую позицию. Мы обсуждали вопросы бюджетного законодательства, межбюджетных отношений, планирования, новых информационных технологий. Для нас это очень важно.
Если же говорить о законодательстве, налицо противоречие между Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 94-ФЗ. В частности, тормозятся процессы внедрения нанотехнологий. Из-за несовершенства законодательства патенты, выданные частным лицам, государство приобрести не может, а авторы не способны реализовать их на практике самостоятельно. В результате изобретения покупают западные компании, а мы потом импортируем их продукцию. Конечно, нужно вносить предложения в Государственную Думу, выходить с законодательной инициативой».
Источник: © Бюджет, 2008, № 4
Что еще важно? Мы впервые будем применять Бюджетный кодекс в полном объеме на этапе планирования. В прошлом году трехлетний федеральный бюджет впервые принимался одновременно с поправками в Бюджетный кодекс. Тогда еще не было возможности в полной мере ощутить его преимущества, новые возможности. Сейчас на федеральном уровне стартовал бюджетный процесс. Бюджетная комиссия при Правительстве России уже рассматривает основные направления налоговой реформы – это первый реальный документ, который будет определять бюджетную политику на «трехлетку». Именно поэтому нам важно знать и понимать, каким образом субъекты РФ готовятся к новому бюджетному циклу. Я с огромным удовлетворением отмечаю, что Красноярский край готовится принять трехлетний бюджет – это абсолютно правильная практика, позволяющая с большей уверенностью смотреть в будущее, гарантировать исполнение всех социальных обязательств, обеспечивать развитие инвестиционных процессов».
Александр НОВАК, первый заместитель губернатора Красноярского края: «Заседание секции прошло в необычном формате – в качестве семинара, на котором обсуждались насущные проблемы всех субъектов РФ с учетом того, что с 1 января 2008 г. вступила в действие новая редакция Бюджетного кодекса. У регионов сейчас очень много проблем, требующих обсуждения и выработки единых подходов к осуществлению процесса бюджетирования, формированию межбюджетных отношений внутри субъектов, формированию предложений по изменению существующего законодательства. Мы обсудили механизмы изменения системы государственных и муниципальных закупок, проблемы качественного управления финансами (финансовый менеджмент) и автоматизации системы управления бюджетным процессом. Прозвучало много интересных докладов, представленных финансовыми органами субъектов РФ, и уже есть практические предложения по обмену опытом и улучшению качества управления бюджетным процессом».
Надежда КОЧЕТОВА, заместитель начальника финансового управления администрации Кемерово: «Приехать на этот семинар я согласилась сразу: проблемы, которые на нем рассматриваются, волнуют всех. Тем более что бюджетная реформа предъявляет все больше требований к бюджетному процессу. Вопросов много, потому что единой методологии при принятии нормативной законодательной базы, к сожалению, пока не прослеживается. Надеюсь, что наши предложения и поправки в Бюджетный кодекс будут рассмотрены и учтены».
Раиса КАРМАЗИНА, депутат Государственной Думы РФ от Красноярского края: «На заседании секции присутствовали представители всех регионов Сибирского федерального округа, а это значит, что мы не выражали мнение одного Красноярского края, а вырабатывали общую позицию. Мы обсуждали вопросы бюджетного законодательства, межбюджетных отношений, планирования, новых информационных технологий. Для нас это очень важно.
Если же говорить о законодательстве, налицо противоречие между Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 94-ФЗ. В частности, тормозятся процессы внедрения нанотехнологий. Из-за несовершенства законодательства патенты, выданные частным лицам, государство приобрести не может, а авторы не способны реализовать их на практике самостоятельно. В результате изобретения покупают западные компании, а мы потом импортируем их продукцию. Конечно, нужно вносить предложения в Государственную Думу, выходить с законодательной инициативой».
Источник: © Бюджет, 2008, № 4
