Развитие системы госзакупок. Итоги 2007 г. (продолжение)

Окончание. Начало см. Бюджет. – 2008. – № 3. – Развитие системы госзакупок. Итоги 2007 г. (начало)

Наиболее значимые изменения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внесены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ. 

Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок РАГС, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам 

Обращает на себя внимание прежде всего то, что уточнен понятийный аппарат государственных/муниципальных закупок. В этой редакции Федерального закона № 94-ФЗ (далее – Закон) расширено понятие государственных нужд: помимо указанного ранее, добавлены потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации или субъектов РФ и для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия, а также региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3).

Понятие «государственный заказчик» значительных изменений не претерпело. С 1 января 2008 г. вводится единственное уточнение о том, что к категории госзаказчиков будут относиться не государственные внебюджетные фонды в целом, а только их органы управления (ч. 1 ст. 4).

Скорректированы определения одноименных товаров, работ, услуг: теперь отнесение производится к соответствующей группе, а не подгруппе номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, которая утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (ч. 6.1 ст. 10).

В общие положения Закона также внесены существенные коррективы. В части специализированной организации ключевых изменений два:

1. Основой взаимодействия специализированной организации с заказчиком или уполномоченным органом на размещение заказа может быть исключительно контракт (ч. 1 ст. 6).
2. Выбор специализированной организации может осуществляться как по процедурам торгов, так и по результатам запроса котировок цен (ч. 2 ст. 6).

Внесены изменения и в раздел, касающийся комиссий по размещению заказа:

• при проведении открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнение, финансирование проката или показа национального фильма в состав конкурсной комиссии должны включаться лица творческих профессий в соответствующей области литературы или искусства. Причем число таких лиц должно составлять не менее 50% от общего числа членов комиссии (ч. 3.1 ст. 7);
• членами комиссии не могут быть физические лица, осуществляющие непосредственный контроль в сфере размещения заказов, – должностные лица уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления (ч. 4 ст. 7);
• в составе аукционной комиссии появилась новая должность – аукционист. Аукционист выбирается из числа членов аукционной комиссии путем открытого голосования членов этой комиссии большинством голосов (ч. 5 и 5.1 ст. 37);
• к функциям комиссий добавилось ведение протокола об отказе от заключения контракта (ч. 6–8 ст. 7). Требования к оформлению такого протокола и обязанностям заказчика по его составлению четко прописаны в ч. 3.1 ст. 9 Закона;
• с 1 января 2009 г. появляется новое требование к квалификационному составу комиссий: в их составе должен быть минимум один человек, прошедший профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд (ч. 3 ст. 7).

Существенно скорректировано законодательство в части регулирования государственного или муниципального контракта. Расширен перечень оснований для отказа от заключения контракта между заказчиком и победителем процедуры размещения заказа: теперь таким основанием становится еще и наличие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, если размер такой задолженности превышает 25% балансовой стоимости активов участника по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник не обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ч. 3 ст. 9).

Хотя Законом установлено, что в общем случае цена государственного или муниципального контракта является фиксированной, расширено количество исключений: например, допускается заключение контракта с оплатой по цене единицы услуги и/или работы исходя из объема фактически оказанных услуг, выполненных работ при размещении заказа на выполнение работ по техническому обслуживанию и/или ремонту техники, оборудования, оказание услуг связи, юридических услуг (ч. 4.2 ст. 9), а также в случае закупок услуг естественных монополий при изменении их цен (тарифов), регулируемых государством (ч. 6.4 ст. 9).

Уточнено право заказчика изменить не более чем на 10% предусмотренный контрактом объем работ, услуг при размещении заказа на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических или аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия народов России, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, на оказание медицинских и аудиторских услуг (ч. 6 ст. 9). С последними изменениями Закона у заказчика появилось право увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницу между ценой контракта, которая предложена участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчик предусмотрел в конкурсной документации или документации об аукционе. Правда, при этом цена единицы товара фиксируется, то есть не может превышать цены единицы товара, полученной по результатам процедуры размещения заказа (ч. 6.5 ст. 9).

Последним ключевым моментом изменений регламентации заключения государственного или муниципального контракта является уточнение положений, связанных с обеспечением приемки поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг (ч. 12 ст. 9): теперь для проверки соответствия качества заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбирая их согласно правилам, установленным Законом.

В отношении способов размещения заказа добавлено одно ключевое уточнение (ч. 4.1 ст. 10), вступающее в силу с 1 января 2009 г.: размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, в том числе автомобильных дорог общего пользования, а также временных построек, киосков, навесов и подобных построек для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона. При этом размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, за исключением федеральных автомобильных дорог общего пользования, реализуется путем проведения конкурса или аукциона.

Изменены требования к участникам торгов. Во-первых, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (лота) составляет 50 млн руб. и более, заказчик, уполномоченный орган вправе требовать от участников размещения заказа наличия опыта выполнения аналогичных работ в течение последних пяти лет. При этом стоимость таких работ должна составлять не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта (лота), на право заключить который проводится аукцион (ч. 2.1 ст. 11). Во-вторых, заказчик, уполномоченный орган, конкурсная или аукционная комиссия обязаны проверить отсутствие участников размещения заказа в ре­естре недобросовестных поставщиков, если такое требование установлено заказчиком, уполномоченным органом. Проверка участника на соответствие иным требованиям является правом, но не обязанностью заказчика, уполномоченного органа, конкурсной или аукционной комиссии (ч. 6 ст. 11).

Кроме того, в Законе появилось уточнение, касающееся предоставления преференций субъектам малого предпринимательства: если в ходе проведения торгов или запроса котировок не подана ни одна заявка или заявка, поданная единственным участником размещения заказа – субъектом малого предпринимательства, не соответствует предъявляемым требованиям и условиям, повторное размещение заказа, участниками которого являются субъекты малого предпринимательства, теперь не проводится и объем товаров, работ, услуг учитывается в общем годовом объеме преференций (ч. 6–7 ст. 15).

Существенной корректировке подверглось информационное обеспечение процедуры размещения заказов. С 1 января 2010 г. перестанут существовать официальные сайты регионального и муниципального уровня, а все сведения будут публиковаться на едином официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов РФ или муниципальных нужд (ч. 1 ст. 16). В эти же сроки утрачивает силу обязательное требование о публикации информации о размещении заказов. Статьей 16.1 Закона регламентируется деятельность специальной организации, которая может быть привлечена для оказания услуг по обслуживанию и обеспечению функционирования указанного сайта.

Раздел, посвященный контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов, был заменен полностью. Расширен перечень контролируемых субъектов: в их число вошли уполномоченный на ведение официального сайта федеральный орган исполнительной власти, организация, оказывающая услуги по обслуживанию и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченные на ведение реестров, заключенных по итогам размещения заказов государственных или муниципальных контрактов, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, операторы электронных площадок (ч. 1 ст. 17). Следует отметить, что проверке не подлежат результаты оценки заявок на участие в конкурсе по следующим критериям (ч. 1 ст. 17):

• функциональные (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
• качество работ, услуг и/или квалификация участника конкурса;
• художественная и культурная значимость произведения литературы или искусства, исполнения, национального фильма, создание которых либо финансирование проката или показа которого является предметом государственного или муниципального контракта;
• качественные характеристики произведения литературы или искусства, качество исполнения;
• квалификация участников конкурса, опыт работы в соответствующей области литературы или искусства.

Статьей 17.1 установлена обязанность представления информации в органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Также в Законе четко определены обязанность указанных органов по соблюдению государственной, коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны, уровень ответственности за подобные нарушения и источники возмещения вреда, вызванного разглашением (ст. 17.2).

В части формирования реестров государственных и муниципальных контрактов появилось уточнение: теперь в реестры контрактов не включаются сведения о государственных или муниципальных контрактах и иных заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 гражданско-правовых договорах (ч. 1 ст. 18). Кроме того, если в условия государственного или муниципального контракта были внесены изменения, заказчики обязаны в течение трех рабочих дней со дня внесения таких изменений направить соответствующие сведения в органы, уполномоченные на ведение реестров контрактов (ч. 3 ст. 18).

Процедурная часть размещения заказов путем проведения конкурса существенных изменений не претерпела, за исключением раздела оценки и сопоставления заявок: теперь совокупная значимость критериев должна составлять 100% (ч. 2 ст. 28) и установлено соотношение между ценовыми и неценовыми критериями (ч. 6 ст. 28).

С 1 октября 2007 г. вступили в силу специфические требования, касающиеся проведения «творческих» закупок. Теперь Закон содержит четкое разграничение двух принципиально разных видов таких закупок:

1. Творческий подряд (то, чего еще нет и что необходимо создать) – заказ на создание произведения или оригинальное исполнение произведения, а также финансирование проката или показа фильма (ст. 31.1–31.7).
2. Творческая поставка (то, что уже существует) – приобретение произведений литературы и искусства, исполнений конкретных исполнителей, фонограмм конкретных изготовителей в случае, если единственному лицу принадлежат исключительные права на такие произведения, исполнения, фонограммы (п. 18 ч. 2 ст. 55).

В первом случае проводится открытый конкурс, во втором, независимо от суммы, разрешается размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя).

Особенности проведения открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнения, финансирование проката или показа национального фильма регламентируются гл. 2.1. Частью 2 ст. 31.1 однозначно определены те виды творческих работ, при закупке которых применяются особые условия и требования данной главы. К ним относятся:

• литературные произведения, за исключением программ для ЭВМ;
• драматические, музыкально-драматические, сценарные произведения;
• хореографические произведения и пантомимы;
• музыкальные произведения с текстом или без текста;
• аудиовизуальные произведения;
• произведения живописи, скульптуры, графики, дизайна, графические рассказы, комиксы и другие произведения изобразительного искусства;
• произведения декоративно-прикладного и сценографического искусства;
• архитектурные проекты, проекты произведений градостроительства, садово-паркового искусства;
• фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии;
• производные произведения;
• составные произведения (за исключением баз данных).

Все иные, не перечисленные выше, виды творческих работ под действие гл. 2.1 не подпадают.

Закупки творческих работ имеют особенность: заказчик обязан предоставить участникам конкурса не менее 20 дней на подготовку заявки при размещении заказа на прокат или показ национального фильма и не менее 60 дней в случае размещения заказа на создание произведения литературы, искусства или исполнения. При этом в извещении и конкурсной документации, помимо общих для процедуры открытого конкурса сведений, заказчик должен указать требуемые сроки создания произведения литературы или искусства, сроки и место исполнения. Кроме того, в конкурсной документации дополнительно указываются:

• условия финансирования проката или показа национального фильма;
• требования к описанию произведения литературы или искусства, исполнения или кинопроекта и/или требования к представлению проектов (эскизов, макетов, чертежей, изображения и др.), а также к демонстрации части исполнения, предоставлению кинопроекта;
• дополнительные критерии оценки заявок участников конкурса;
• порядок, место, даты начала и окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе, а также порядок, место, сроки предоставления проектов произведений литературы или искусства, демонстрации части исполнения, форму проектов таких произведений, порядок, место, сроки предоставления кинопроекта, если требование предоставления таких проектов произведений литературы или искусства, кинопроектов либо требование о демонстрации части исполнения установлено заказчиком. При этом проекты произведений литературы и искусства, кинопроекты предоставляются участниками размещения заказа одновременно с подачей заявки на участие в конкурсе.

К особенностям процедуры оценки и сопоставления заявок можно отнести значительно больший срок этого этапа – до 60 дней – и специфические критерии оценки заявок. Закон позволяет заказчику установить следующие критерии оценки:

• художественная и культурная значимость произведения литературы или искусства, исполнения, национального фильма, создание которых либо финансирование проката или показа которого является предметом государственного или муниципального контракта;
• качественные характеристики произведения литературы или искусства, качество исполнения;
• сроки создания произведения литературы или искусства, сроки и место создания исполнения;
• квалификация участников конкурса, опыт работы в соответствующей области литературы или искусства;
• цена контракта.

Вместе с тем введено ограничение, направленное на уменьшение возможных злоупотреблений: совокупная значимость критериев, указанных в п. 1, 2 и 4, не может превышать 45%.

Во всех остальных пунктах принципиальных отличий творческих закупок от стандартной процедуры открытого конкурса Закон не предусматривает.

Порядок размещения заказа путем проведения аукциона претерпел значительные корректировки, касающиеся уточнения отдельных моментов и этапов процедуры. Наиболее значимым стало изменение процедуры проведения открытого аукциона в электронной форме (ст. 41).

Процедурная часть запроса котировок осталась практически прежней, тем не менее следует обратить внимание на следующее:

1. Изменились требования по периодичности использования процедуры. Заказчик, уполномоченный орган не вправе размещать заказ на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 500 тыс. руб. в течение квартала путем запроса котировок (ч. 3 ст. 42).
2. Упростилась котировочная заявка: вместо указания сведений участник просто соглашается исполнить условия контракта, прописанные в извещении (п. 4 ст. 44).
3. Заказчики получили право на дозакупку способом запроса котировок продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые нужны для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, на любую сумму в случае, если уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органами выдано предписание об отмене результатов торгов (ч. 6 ст. 42).

В разделе Закона, регламентирующем закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), произошли значительные изменения. Для рассмотрения данного раздела все случаи применения процедуры закупки из единственного источника следует разделить на три группы:

1. Требующие согласования с органом, уполномоченным на осуществление контроля соответствующего уровня.
2. Требующие уведомления органа, уполномоченного на осуществление контроля соответствующего уровня.
3. Не требующие ни согласования, ни уведомления органа, уполномоченного на осуществление контроля (решение принимает заказчик).

В отношении первой группы (п. 11 и 13 ч. 2 ст. 55) изменение только одно: с 1 октября 2007 г. муниципальные заказчики проводят согласование в органе, уполномоченном на осуществление контроля, соответствующего субъекта РФ. Во второй группе коррективы более существенные:

• к основанию закупки вследствие непреодолимой силы добавились обстоятельства, требующие срочного медицинского вмешательства (п. 6 ч. 2 ст. 55);
• появилось новое основание – возникновение потребности в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями или унитарными предприятиями (п. 5 ч. 2 ст. 55).

В третьей группе расширился список оснований применения процедуры размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Добавились:

• закупка в официальных СМИ всех документов по результатам проведения конкурсов и аукционов (п. 15 ч. 2 ст. 55);
• размещение заказов на продукты творчества в случае, если единственному лицу принадлежат исключительные права (п. 18, 19 ч. 2 ст. 55).

Кроме того, теперь возможно размещение заказа на:

• посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия (п. 20 ч. 2 ст. 55);
• оказание услуг нескольким государственным или муниципальным заказчикам по участию в мероприятии, проводимом для государственных или муниципальных нужд, и заказчиком, являющимся организатором такого мероприятия, выбран поставщик (исполнитель, подрядчик) в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом (п. 21 ч. 2 ст. 55);
• оказание преподавательских услуг физическими лицами (п. 22 ч. 2 ст. 55).

В разделе Закона, касающемся обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссий изменений не так много. Во-первых, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в аукционе, рассмотрения котировочных заявок, обжалование может осуществляться только участником размещения заказа, подавшим соответственно заявку на участие в конкурсе, заявку на участие в аукционе, котировочную заявку (ч. 2 ст. 57). Во-вторых, органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, публикуют на официальном сайте информацию о поступлении жалобы и ее содержании, а также копию решения, предписания, вынесенных по результатам рассмотрения жалобы (ч. 1, 8 ст. 60). В случае принятия решения о приостановлении размещения заказа государственный или муниципальный контракт не может быть заключен до рассмотрения жалобы по существу (ч. 4 ст. 60).

Оценивая и анализируя изменения нормативной базы размещения государственных и муниципальных заказов, внесенные в 2007 г., можно сделать общий достаточно оптимистический вывод: законодатель последовательно идет по пути анализа правоприменительной практики и устранения имеющихся недостатков системы. Тем не менее существенный блок проблем пока не нашел своего разрешения, и в 2008 г. процесс совершенствования законодательства скорее всего продолжится.

Источник: © Бюджет, 2008, № 4