Людмила БАЛАШЕВА, заместитель директора Департамента финансов администрации МО город Краснодар, начальник контрольно-ревизионного отдела
Во всем мире система государственных закупок имеет решающее значение для экономики страны. В России расчетный показатель консолидированных закупок органов власти в 2007 г. составил 3 трлн руб., или более 10% ВВП. Не секрет, что размещение госзаказов является благоприятной средой для разного рода махинаций и сомнительных сделок. По оценке экспертов, сумма «откатов» сравнима с государственными расходами на образование и здравоохранение и превышает расходы на культуру и спорт.
Федеральный закон № 94-ФЗ (далее – Закон) должен был переломить систему взяточничества в госзакупках и создать прозрачные условия и правила для участников процесса – и с этой точки зрения документ стал прорывным. Однако, если принять за основу пять главных принципов организации закупок, признанных мировым сообществом: недискриминационный подход к участникам; прозрачность процедур; подконтрольность частного и государственного секторов; экономичность размещения госзаказов; эффективность процедур, – то практика показывает очевидную необходимость внесения в Закон стратегических поправок в части эффективности процедур и экономичности размещения госзаказов.
Представители ФАС России, принимавшей непосредственное участие в разработке Закона совместно с Минэкономразвития России, не скрывают, что от изменения системы госзаказа ждут не столько экономии бюджетных средств (хотя и этого тоже), сколько развития конкуренции. Каким бы передовым ни был документ, он должен работать, опираясь прежде всего на экономические, а не на административные категории.
Ниже мы рассмотрим ситуацию, сложившуюся в сфере муниципального заказа в Краснодаре. Размещением муниципального заказа занимается одноименное управление, являющееся структурным подразделением Департамента экономического развития, инвестиций и внешних связей. План размещения городского муниципального заказа на 2007 г. утвержден в размере 4,4 млрд руб., что выше уровня 2000 г. в 27 раз. За 2007 г. блоком муниципального заказа зарегистрировано 3 380 контрактов на общую сумму 9,4 млрд руб. На открытых торгах (конкурсах) размещено около 61% от общего объема закупок, экономический эффект от проведения открытых конкурсов в 2007 г. составил 342,2 млн руб.
Органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа, с мая 2006 г. определен Департамент финансов. Департамент проводит проверки в отношении заказчика, уполномоченного органа, действующих на постоянной основе конкурсных, аукционных или котировочных комиссий, органа, уполномоченного на ведение реестров муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Поскольку плановые проверки в отношении каждого из этих органов могут осуществляться не чаще, чем один раз в шесть месяцев, первоначально работа была выстроена по двум направлениям:
- у заказчика проверки проводятся контрольно-ревизионным отделом в ходе последующего контроля в соответствии с установленной периодичностью;
- у уполномоченного органа проверки проводятся юридическим отделом – один раз в шесть месяцев.
При выявлении действия, содержащего признаки административного правонарушения, Департамент финансов обязан в течение двух дней передать информацию и подтверждающие данный факт документы в ФАС либо в правоохранительные органы.
Жесткое законодательное закрепление процедур закупок, искусственная зарегулированность способа запроса котировок практически до уровня конкурсов привели к тому, что после 1 октября 2007 г. в ходе проверки контролерами каждой третьей котировочной комиссии выявляются действия, не являющиеся злым умыслом заказчика, но содержащие признаки административного правонарушения, которое влечет за собой штраф на сумму от 10 до 500 тыс. руб. К этим мерам, как правило несоразмерным вреду и тяжести последствий, не готовы не только заказчики, не имеющие средств и базовых учебных заведений для квалифицированной подготовки сотрудников, но и территориальные управления ФАС. Так, имеются случаи отказа ФАС в наказании виновных по направленным нами материалам «по причине малозначительности».
Сдерживающим фактором для полномасштабной реализации Закона стало длительное отсутствие порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков. С момента начала действия Закона в реестр занесен лишь один муниципальный поставщик Краснодара, хотя заслужили это «право» многие. С 1 октября 2007 г. данная процедура существенно затруднена, поэтому, учитывая перегруженность нашей судебной системы, норма может вообще перестать работать: для расторжения контракта заказчику придется на время судебного разбирательства отложить процедуру повторного размещения муниципального заказа и зачастую парализовать деятельность учреждения. Для защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков в случае недобросовестных действий поставщика (подрядчика) необходимо упростить процедуру включения недобросовестных поставщиков в реестр и предусмотреть ответственность заказчиков за неподачу соответствующих сведений.
Дезорганизует работу заказчиков и контрольных органов и отсутствие нормативных документов, разъясняющих понятие «одноименные товары». Сейчас заказчики руководствуются разъяснениями об отнесении товаров к одноименным по их потребительским свойствам с учетом взаимозаменяемости. Однако в письме Минэкономразвития России от 26 ноября 2007 г. № 18311-АП/Д04 «О номенклатуре товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» говорится принципиально иное. Что нас ждет – вал ошибок или нарушений?
Проверка соблюдения законодательства при размещении муниципального заказа стала неотъемлемой частью программ ревизий, проводимых Департаментом финансов. При выявлении нарушений оформляется промежуточный акт проверки, который в двухдневный срок направляется в ФАС. В 2006 г. выявлено пять фактов нарушения Закона, по каждому управлением ФАС вынесены постановления о наложении административного штрафа на должностных лиц. В 2007 г. в управление ФАС направлена информация о 21 факте, причем в трех случаях наложены штрафы, а в 17 – производство по делу прекращено…
Несмотря на заверения разработчиков Закона о том, что они исходили из необходимости соблюдения баланса интересов заказчиков и поставщиков, создание громоздкой процедуры закупок с целью повышения конкурентоспособности предприятий разных организационно-правовых форм отвлекло их от действительных потребностей добросовестного заказчика – в своевременном получении качественного товара, работы или услуги. Именно поэтому закон постоянно нарушается.
Попытки сформировать конкурентную среду в условиях отказа от квалификации участников (при доступности в Интернете их адресов и телефонов) успехом не увенчались. Если в начале 2007 г. на каждые торги выходило до 20 поставщиков и подрядчиков, то к концу года – уже один-три. Нередки случаи, когда победители «добровольно» уступали свое место компаниям, занявшим второе или третье место, и заказчики не подавали сведения в ФАС для внесения «уклонистов» в реестр недобросовестных поставщиков (кстати, административная ответственность за это не предусмотрена). И при этом никаких жалоб…
Отказ от квалифицированного поставщика в общественных закупках – стратегическая ошибка законодателей, усугубляемая отменой с 1 июля 2008 г. лицензирования изыскательских, проектных и строительно-монтажных работ. Формальные требования Закона без труда может соблюсти любая фирма-однодневка, созданная под хищение аванса или поставку контрафактной продукции, в результате конкурс превращается в инструмент для мучений добропорядочного заказчика без какой-либо надежды на эффективность закупки.
Большие опасения вызывает и введение с 1 января 2008 г. аукционов в сфере строительства: понижение цены закупки, которое предполагает аукцион, возможно лишь в случае с завышенной начальной ценой. Однако ответственность за такое завышение не установлена: при заключении контракта с завышенной твердой ценой претензии к подрядчику неуместны, а к заказчику невозможны. Поскольку закупки подрядных работ составляют более 60% от всех закупок, в Департаменте финансов создан отдел предварительного контроля, проверяющий соответствие сметной документации заказчиков законодательству до выхода на торги.
При переходе на трехлетнее планирование бюджета заказчики получили возможность разового размещения муниципального заказа на объект капстроительства в целом. Однако при исполнении долгосрочного контракта с установлением твердой цены не учитываются текущие инфляционные процессы. В связи с вышеизложенным необходимо поручить Росстрою разработку системы долгосрочных прогнозных индексов-дефляторов, в противном случае придется столкнуться с системным нарушением стоимости контрактов.
На словах закон защищает интересы государства, а на деле (в существующей редакции) может привести к удорожанию государственных закупок, причем в этом удорожании заинтересованы обе стороны – и заказчики, и подрядчики. Интересы подрядчика в повышении цены понятны. А вот заказчикам выгодно завышать начальную цену, например, для того, чтобы «улучшить» отчет об «экономии» средств. При этом Закон способствует ухудшению качества строительной продукции, игнорируя квалифицированного подрядчика.
Много вопросов возникает и при закупках в сфере здравоохранения. Так, муниципальные учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую и фармацевтическую деятельность, закупают лекарственные средства на открытых аукционах. Учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую, но не фармацевтическую деятельность (все стационарно-поликлинические учреждения города, родильные дома), вправе хранить и использовать только десятидневный запас медикаментов. Но как проводить самостоятельные закупки каждые 10 дней? На наш взгляд, следует признать право медицины на особую защиту при поставках жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, внеся в Закон дополнение о том, что обязательным условием допуска к участию в торгах по этой группе считается наличие подлинных документов, удостоверяющих факт приобретения каждого наименования товара у производителя.
Вызывает недоумение тот факт, что п. 2 ст. 55 Закона допускает размещение заказа у единственного поставщика в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями. В то же время при наличии законных полномочий в решении вопросов местного значения в редакцию данной нормы не включены работы и услуги муниципальных предприятий.
Кроме того, Закон предусматривает создание (наделение соответствующими функциями) органа местного самоуправления, уполномоченного размещать заказы для муниципальных заказчиков, а также органа, уполномоченного осуществлять контроль в сфере размещения заказов. Формально указанными органами могут являться только органы местного самоуправления, указанные в качестве таковых в уставе муниципального образования. На практике же в уставе муниципального образования в качестве исполнительно-распорядительного органа обычно называется только местная администрация (как в случае МО город Краснодар), но не ее структурные подразделения. В этой связи предлагаем внести в Закон изменения, дающие структурным подразделениям местной администрации, наделенным правами юридического лица, возможность выступать в качестве уполномоченных органов.
В заключение хотелось бы отметить, что контроль в сфере размещения муниципального заказа играет вспомогательную роль; закон станет нормой жизни только при справедливом учете интересов заказчика и поставщика. Пока же о балансе интересов говорить рано: сегодня Закон направлен против заказчика, и это является основной проблемой при его реализации.
Федеральный закон № 94-ФЗ – закон прямого действия, претендующий, к сожалению, на скрупулезное регулирование каждого случая размещения заказа. Любая поправка к этому закону должна утверждаться Госдумой, в то время как темпы формирования современной системы закупок и разнообразие условий в субъектах РФ часто требуют принятия оперативных мер.
Источник: © Бюджет, 2008, № 4
