Вадим ВОЛКОВ, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Указанные законодательные акты закрепили ряд важных положений, предусматривающих разделение местных бюджетов на два уровня – бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов, закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных источников доходов, расходных обязательств и налогово-бюджетных полномочий, формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки муниципальных образований.
В настоящее время наряду с реформой местного самоуправления осуществляется также реформа бюджетного процесса, призванная повысить эффективность и прозрачность управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Правовые основы для проведения бюджетной реформы заложены в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ), который предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, переход к среднесрочному бюджетному планированию и возможность формирования бюджетов всех уровней на трехлетний период.
Важно отметить, что в ходе проведения реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса в Бюджетный кодекс и Федеральный закон № 131-ФЗ (далее – Закон № 131-ФЗ) неоднократно вносились изменения, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, принципов организации межбюджетных отношений в субъектах РФ. Вместе с тем в процессе подготовки и принятия указанных изменений не всегда проводилась системная работа на предмет устранения несогласованности между положениями названных законодательных актов, а также внутренних противоречий и недостатков. Выполнение указанной работы осложняется тем, что одни и те же вопросы в области финансовых основ местного самоуправления регулируются разными законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние недостатки и противоречия. В правоприменительной практике это часто создает трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию в субъектах РФ эффективной системы межбюджетных отношений, проведению муниципальной реформы и реформы бюджетного процесса.
В указанных законодательных актах можно отметить целый ряд подобных правовых коллизий. Например, Законом № 63-ФЗ в апреле 2007 г. в ст. 136 Бюджетного кодекса были внесены изменения, устанавливающие дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам. Одно из названных условий применяется в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. При определении этой доли не учитываются только субвенции и/или налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, поступающие из региональных бюджетов в соответствующие местные бюджеты. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не вправе превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления. По сравнению с ранее действующей редакцией данной статьи Кодекса возможности субъектов РФ по ограничению подобных расходов местных бюджетов значительно расширяются.
Однако в Бюджетном кодексе не раскрывается содержание понятия «нормативы формирования расходов на оплату труда указанных лиц и/или содержание органов местного самоуправления», что создает значительные трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по применению положений Кодекса и осуществлению правового регулирования. Данная норма носит императивный характер, то есть высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить приведенные нормативы в отношении муниципальных образований, хотя в ряде субъектов РФ – с учетом уровня и специфики их социально-экономического развития, уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований – может отсутствовать объективная необходимость в установлении ограничений на такие расходы местных бюджетов. Кроме того, эта норма существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований, подавляющее число которых в настоящее время являются дотационными. В то же время указанные ограничения предлагается устанавливать не в законодательном порядке, а подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, что позволяет применять в ряде случаев субъективный подход при установлении указанных нормативов.
Законом № 63-ФЗ внесены изменения в ч 2 ст. 53 Закона № 131-ФЗ: с 1 января 2008 г. в данной статье отсутствует указание на возможность установления органами государственной власти субъектов РФ ограничений относительно размера и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений; осталось лишь положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда перечисленных лиц.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормы об определении размера оплаты труда муниципальных служащих не претерпели изменений: в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ, а не подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
В результате возникли противоречия между нормами Закона № 131-ФЗ, Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса. Правовая позиция, выработанная на основе системного толкования и анализа ряда положений названных законодательных актов, заключается в том, что порядок формирования расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления относится к сфере регулирования бюджетных правоотношений.
Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса при возникновении противоречий между Бюджетным кодексом и иными федеральными законами в сфере регулирования бюджетных правоотношений применяется Кодекс. Нормы Закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений. В данном случае такие требования устанавливаются Кодексом и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Следовательно, при определении размера расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления должны применяться положения Кодекса. Тем не менее в правоприменительной практике могут возникнуть многочисленные споры о том, нормы какого законодательного акта действуют при регулировании данных вопросов. В связи с этим описанную правовую коллизию необходимо устранить в законодательном порядке.
В ст. 136 Бюджетного кодекса в качестве еще одного условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам названо проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ не реже одного раза в два года. Такая проверка должна проводиться в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов.
Однако в Кодексе не учитывается тот факт, что субъекты РФ могут наделить органы местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов. В этом случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению из бюджетов субъектов РФ в бюджеты поселений, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов в форме субвенций.
Финансовое обеспечение подобных государственных полномочий приведет к уменьшению доли межбюджетных трансфертов, предоставляемой из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений. При этом в нормах Бюджетного кодекса органам местного самоуправления муниципальных районов не дано аналогичного права на проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов превысит в бюджетах поселений определенное значение.
Таким образом, в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов указанными государственными полномочиями может не возникнуть основания для проведения контрольными органами субъекта РФ внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, а также для передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
Кроме того, у субъектов РФ может отсутствовать право требовать от поселений выполнения других условий предоставления в их бюджеты межбюджетных трансфертов. К таким условиям относятся подписание соглашений органами местного самоуправления с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета.
Положения ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса предусматривают отнесение полномочий по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, к полномочиям местной администрации муниципального образования. Однако согласно нормам Закона № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Долгосрочные целевые программы могут рассматриваться как один из видов программ развития муниципального образования. В связи с этим положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ в части определения полномочий органов местного самоуправления по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм) требуют уточнения.
В нормах Закона № 131-ФЗ предусматривается возможность образования в составе расходов бюджета субъекта РФ двух фондов – муниципального развития и софинансирования социальных расходов – в целях предоставления местным бюджетам субсидий соответственно для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. В то же время согласно положениям Бюджетного кодекса предусматривается образование единого регионального фонда софинансирования расходов, куда включаются все субсидии, которые предоставляются местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 137 Бюджетного кодекса, дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются бюджетам поселений с учетом численности жителей и/или бюджетной обеспеченности. Данная поправка предоставляет субъектам РФ больше возможностей для формирования эффективной системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от специфики и условий их социально-экономического развития, налогового потенциала, различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных факторов. Вместе с тем Закон № 131-ФЗ предусматривает, что дотации из указанного фонда выделяются бюджетам поселений только исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя. В результате между нормами указанных законодательных актов возникло противоречие.
Существенным недостатком Бюджетного кодекса является и то, что в нем не определен порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений, что создает внутренние противоречия между положениями Кодекса. Такой порядок предусмотрен лишь нормами Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и Закона № 131-ФЗ, который действует только на переходный период до 1 января 2009 г. При этом он не применяется в отношении городских округов.
В ст. 1422 и 1423 Бюджетного кодекса оговаривается предоставление средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ в качестве отрицательных трансфертов, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Согласно ранее действующей редакции указанных статей Кодекса данные средства должны были направляться в виде субвенций, что создавало внутренние противоречия между положениями Кодекса.
Такая несогласованность между нормами Кодекса возникала в связи с тем, что региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) формируются не только за счет указанных средств местных бюджетов, но и за счет собственных доходов бюджетов субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Следовательно, средства местных бюджетов, перечисляемые в региональные бюджеты в качестве отрицательных трансфертов, предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих из полномочий органов государственной власти субъектов РФ, и должны определяться исключительно как субсидии.
Нормами Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ предусматривается особый порядок финансового обеспечения вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган муниципальных районов формируется из глав поселений, входящих в состав этого района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Однако возможность финансирования названных вопросов за счет иных доходов бюджетов муниципальных районов ранее отсутствовала, что не соответствовало ст. 31 Кодекса, поскольку ограничивало финансовую самостоятельность этих муниципальных районов и снижало уровень финансового обеспечения соответствующих муниципальных услуг.
В целях устранения правовых коллизий Законом № 63-ФЗ в нормы Кодекса внесены изменения, касающиеся предоставления субсидий на указанные цели; в то же время в Законе № 131-ФЗ по-прежнему говорится о субвенциях.
На сегодняшний день действует ряд положений Бюджетного кодекса, которые необходимо привести в соответствии с Конституцией РФ и Законом № 131-ФЗ. В частности, Законом № 63-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен нормой о том, что в установленном Федеральным казначейством порядке отдельные функции финансовых органов муниципальных образований по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и местными администрациями (п. 2 ст. 166.1). В связи с этим Кодексом допускается передача федеральным органам исполнительной власти бюджетных полномочий органов местного самоуправления, касающихся расходования средств местных бюджетов, и санкционирование их выплаты с единого счета местного бюджета.
Однако Конституционный Суд РФ придерживается иной позиции: в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указано, что передача органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на основе соглашений запрещена, равно как и передача указанных полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, нормы ст. 215.1 Кодекса возлагают на Федеральное казначейство только функции по осуществлению кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет муниципального образования и кассовым выплатам из него.
В ст. 6 Бюджетного кодекса дается определение понятия «финансовые органы муниципальных образований»: к их числу отнесены органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Вместе с тем в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
В данном положении Кодекса не учитывается тот факт, что функциями финансовых органов могут быть наделены местные администрации муниципальных образований в целом, а не только их структурные подразделения в виде органов местных администраций или должностные лица. Кроме того, согласно уставам муниципальных образований финансовые органы могут быть самостоятельными органами местного самоуправления муниципального образования – в этом случае они не являются органами местных администраций.
Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность создания контрольного органа муниципального образования в виде контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др., причем его наличие в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований необязательно.
В Бюджетном кодексе не раскрываются понятия «органы финансового контроля», «контрольные органы муниципальных образований» и «собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований». Более того, в разных статьях Кодекса статус органов муниципального финансового контроля, их компетенция и порядок создания трактуются неодинаково, что создает проблемы, связанные с единообразием применения законодательных норм на практике. Так, в ст. 158 Кодекса применяется понятие «органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований», в ст. 2644 используется термин «орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Кодекса», а в ст. 270 вводится понятие «контрольный орган муниципального образования». Кроме того, согласно ст. 265 Кодекса представительные органы муниципальных образований могут создать собственные контрольные органы.
В заключение отметим, что одной из основных задач реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Решение этой задачи невозможно без создания необходимой законодательной базы. В настоящее время приняты основополагающие законодательные акты, обеспечивающие формирование экономических основ местного самоуправления, внесены концептуальные изменения в Бюджетный кодекс, определяющие принципы формирования межбюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Однако ряд положений указанных законодательных актов требует уточнения. Кроме того, необходимо более четко согласовать положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, регулирующие вопросы формирования финансовой основы местного самоуправления и межбюджетных отношений. Правительству РФ нужно подготовить и представить в Государственную Думу законопроект, предусматривающий внесение в Кодекс и Закон № 131-ФЗ комплексных и системных изменений, которые позволят устранить имеющиеся в них противоречия и недостатки. В этом случае удастся решить многие проблемы, возникающие у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации положений Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, что будет способствовать более успешному проведению реформ.
Часть 2 ст. 136 БК РФ
«Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления».
Часть 1 ст. 179 БК РФ
«Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ
и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования».
ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ:
«В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
…
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении»
Часть 1 ст. 137 БК РФ
«Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений».
Часть 2 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ
«Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселений финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Российской Федерации, за исключением поселений, указанных в части 5 настоящей статьи, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения».
Статья 166.1 БК РФ
«В порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований)».
Источник: Бюджет, 2008, №4
Указанные законодательные акты закрепили ряд важных положений, предусматривающих разделение местных бюджетов на два уровня – бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов, закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных источников доходов, расходных обязательств и налогово-бюджетных полномочий, формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки муниципальных образований.
В настоящее время наряду с реформой местного самоуправления осуществляется также реформа бюджетного процесса, призванная повысить эффективность и прозрачность управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Правовые основы для проведения бюджетной реформы заложены в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ), который предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, переход к среднесрочному бюджетному планированию и возможность формирования бюджетов всех уровней на трехлетний период.
В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние недостатки и противоречия
Важно отметить, что в ходе проведения реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса в Бюджетный кодекс и Федеральный закон № 131-ФЗ (далее – Закон № 131-ФЗ) неоднократно вносились изменения, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, принципов организации межбюджетных отношений в субъектах РФ. Вместе с тем в процессе подготовки и принятия указанных изменений не всегда проводилась системная работа на предмет устранения несогласованности между положениями названных законодательных актов, а также внутренних противоречий и недостатков. Выполнение указанной работы осложняется тем, что одни и те же вопросы в области финансовых основ местного самоуправления регулируются разными законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время отдельные нормы Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ либо не согласуются друг с другом, либо имеют внутренние недостатки и противоречия. В правоприменительной практике это часто создает трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию в субъектах РФ эффективной системы межбюджетных отношений, проведению муниципальной реформы и реформы бюджетного процесса.
В указанных законодательных актах можно отметить целый ряд подобных правовых коллизий. Например, Законом № 63-ФЗ в апреле 2007 г. в ст. 136 Бюджетного кодекса были внесены изменения, устанавливающие дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам. Одно из названных условий применяется в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. При определении этой доли не учитываются только субвенции и/или налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, поступающие из региональных бюджетов в соответствующие местные бюджеты. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не вправе превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления. По сравнению с ранее действующей редакцией данной статьи Кодекса возможности субъектов РФ по ограничению подобных расходов местных бюджетов значительно расширяются.
Однако в Бюджетном кодексе не раскрывается содержание понятия «нормативы формирования расходов на оплату труда указанных лиц и/или содержание органов местного самоуправления», что создает значительные трудности для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по применению положений Кодекса и осуществлению правового регулирования. Данная норма носит императивный характер, то есть высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить приведенные нормативы в отношении муниципальных образований, хотя в ряде субъектов РФ – с учетом уровня и специфики их социально-экономического развития, уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований – может отсутствовать объективная необходимость в установлении ограничений на такие расходы местных бюджетов. Кроме того, эта норма существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований, подавляющее число которых в настоящее время являются дотационными. В то же время указанные ограничения предлагается устанавливать не в законодательном порядке, а подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, что позволяет применять в ряде случаев субъективный подход при установлении указанных нормативов.
Законом № 63-ФЗ внесены изменения в ч 2 ст. 53 Закона № 131-ФЗ: с 1 января 2008 г. в данной статье отсутствует указание на возможность установления органами государственной власти субъектов РФ ограничений относительно размера и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений; осталось лишь положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда перечисленных лиц.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормы об определении размера оплаты труда муниципальных служащих не претерпели изменений: в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ, а не подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
В результате возникли противоречия между нормами Закона № 131-ФЗ, Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса. Правовая позиция, выработанная на основе системного толкования и анализа ряда положений названных законодательных актов, заключается в том, что порядок формирования расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления относится к сфере регулирования бюджетных правоотношений.
Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса при возникновении противоречий между Бюджетным кодексом и иными федеральными законами в сфере регулирования бюджетных правоотношений применяется Кодекс. Нормы Закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений. В данном случае такие требования устанавливаются Кодексом и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Следовательно, при определении размера расходов местных бюджетов на оплату труда указанных лиц и содержание органов местного самоуправления должны применяться положения Кодекса. Тем не менее в правоприменительной практике могут возникнуть многочисленные споры о том, нормы какого законодательного акта действуют при регулировании данных вопросов. В связи с этим описанную правовую коллизию необходимо устранить в законодательном порядке.
В ст. 136 Бюджетного кодекса в качестве еще одного условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам названо проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ не реже одного раза в два года. Такая проверка должна проводиться в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов.
Однако в Кодексе не учитывается тот факт, что субъекты РФ могут наделить органы местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов. В этом случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению из бюджетов субъектов РФ в бюджеты поселений, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов в форме субвенций.
Финансовое обеспечение подобных государственных полномочий приведет к уменьшению доли межбюджетных трансфертов, предоставляемой из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений. При этом в нормах Бюджетного кодекса органам местного самоуправления муниципальных районов не дано аналогичного права на проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов превысит в бюджетах поселений определенное значение.
Таким образом, в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов указанными государственными полномочиями может не возникнуть основания для проведения контрольными органами субъекта РФ внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов поселений, а также для передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
Кроме того, у субъектов РФ может отсутствовать право требовать от поселений выполнения других условий предоставления в их бюджеты межбюджетных трансфертов. К таким условиям относятся подписание соглашений органами местного самоуправления с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета.
Существенным недостатком Бюджетного кодекса является и то, что в нем не определен порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений, что создает внутренние противоречия между положениями Кодекса
Положения ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса предусматривают отнесение полномочий по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, к полномочиям местной администрации муниципального образования. Однако согласно нормам Закона № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Долгосрочные целевые программы могут рассматриваться как один из видов программ развития муниципального образования. В связи с этим положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ в части определения полномочий органов местного самоуправления по утверждению долгосрочных целевых программ (подпрограмм) требуют уточнения.
В нормах Закона № 131-ФЗ предусматривается возможность образования в составе расходов бюджета субъекта РФ двух фондов – муниципального развития и софинансирования социальных расходов – в целях предоставления местным бюджетам субсидий соответственно для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. В то же время согласно положениям Бюджетного кодекса предусматривается образование единого регионального фонда софинансирования расходов, куда включаются все субсидии, которые предоставляются местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 137 Бюджетного кодекса, дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений предоставляются бюджетам поселений с учетом численности жителей и/или бюджетной обеспеченности. Данная поправка предоставляет субъектам РФ больше возможностей для формирования эффективной системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от специфики и условий их социально-экономического развития, налогового потенциала, различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных факторов. Вместе с тем Закон № 131-ФЗ предусматривает, что дотации из указанного фонда выделяются бюджетам поселений только исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя. В результате между нормами указанных законодательных актов возникло противоречие.
Существенным недостатком Бюджетного кодекса является и то, что в нем не определен порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений исходя из бюджетной обеспеченности поселений, что создает внутренние противоречия между положениями Кодекса. Такой порядок предусмотрен лишь нормами Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и Закона № 131-ФЗ, который действует только на переходный период до 1 января 2009 г. При этом он не применяется в отношении городских округов.
В ст. 1422 и 1423 Бюджетного кодекса оговаривается предоставление средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ в качестве отрицательных трансфертов, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Согласно ранее действующей редакции указанных статей Кодекса данные средства должны были направляться в виде субвенций, что создавало внутренние противоречия между положениями Кодекса.
Такая несогласованность между нормами Кодекса возникала в связи с тем, что региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) формируются не только за счет указанных средств местных бюджетов, но и за счет собственных доходов бюджетов субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Следовательно, средства местных бюджетов, перечисляемые в региональные бюджеты в качестве отрицательных трансфертов, предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих из полномочий органов государственной власти субъектов РФ, и должны определяться исключительно как субсидии.
Нормами Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ предусматривается особый порядок финансового обеспечения вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган муниципальных районов формируется из глав поселений, входящих в состав этого района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Однако возможность финансирования названных вопросов за счет иных доходов бюджетов муниципальных районов ранее отсутствовала, что не соответствовало ст. 31 Кодекса, поскольку ограничивало финансовую самостоятельность этих муниципальных районов и снижало уровень финансового обеспечения соответствующих муниципальных услуг.
В целях устранения правовых коллизий Законом № 63-ФЗ в нормы Кодекса внесены изменения, касающиеся предоставления субсидий на указанные цели; в то же время в Законе № 131-ФЗ по-прежнему говорится о субвенциях.
На сегодняшний день действует ряд положений Бюджетного кодекса, которые необходимо привести в соответствии с Конституцией РФ и Законом № 131-ФЗ. В частности, Законом № 63-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен нормой о том, что в установленном Федеральным казначейством порядке отдельные функции финансовых органов муниципальных образований по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и местными администрациями (п. 2 ст. 166.1). В связи с этим Кодексом допускается передача федеральным органам исполнительной власти бюджетных полномочий органов местного самоуправления, касающихся расходования средств местных бюджетов, и санкционирование их выплаты с единого счета местного бюджета.
Однако Конституционный Суд РФ придерживается иной позиции: в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указано, что передача органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на основе соглашений запрещена, равно как и передача указанных полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, нормы ст. 215.1 Кодекса возлагают на Федеральное казначейство только функции по осуществлению кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет муниципального образования и кассовым выплатам из него.
В Бюджетном кодексе не раскрываются понятия «органы финансового контроля», «контрольные органы муниципальных образований» и «собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований»
В ст. 6 Бюджетного кодекса дается определение понятия «финансовые органы муниципальных образований»: к их числу отнесены органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Вместе с тем в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
В данном положении Кодекса не учитывается тот факт, что функциями финансовых органов могут быть наделены местные администрации муниципальных образований в целом, а не только их структурные подразделения в виде органов местных администраций или должностные лица. Кроме того, согласно уставам муниципальных образований финансовые органы могут быть самостоятельными органами местного самоуправления муниципального образования – в этом случае они не являются органами местных администраций.
Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность создания контрольного органа муниципального образования в виде контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др., причем его наличие в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований необязательно.
В Бюджетном кодексе не раскрываются понятия «органы финансового контроля», «контрольные органы муниципальных образований» и «собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований». Более того, в разных статьях Кодекса статус органов муниципального финансового контроля, их компетенция и порядок создания трактуются неодинаково, что создает проблемы, связанные с единообразием применения законодательных норм на практике. Так, в ст. 158 Кодекса применяется понятие «органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований», в ст. 2644 используется термин «орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Кодекса», а в ст. 270 вводится понятие «контрольный орган муниципального образования». Кроме того, согласно ст. 265 Кодекса представительные органы муниципальных образований могут создать собственные контрольные органы.
В настоящее время приняты основополагающие законодательные акты, обеспечивающие формирование экономических основ местного самоуправления
В заключение отметим, что одной из основных задач реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Решение этой задачи невозможно без создания необходимой законодательной базы. В настоящее время приняты основополагающие законодательные акты, обеспечивающие формирование экономических основ местного самоуправления, внесены концептуальные изменения в Бюджетный кодекс, определяющие принципы формирования межбюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Однако ряд положений указанных законодательных актов требует уточнения. Кроме того, необходимо более четко согласовать положения Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, регулирующие вопросы формирования финансовой основы местного самоуправления и межбюджетных отношений. Правительству РФ нужно подготовить и представить в Государственную Думу законопроект, предусматривающий внесение в Кодекс и Закон № 131-ФЗ комплексных и системных изменений, которые позволят устранить имеющиеся в них противоречия и недостатки. В этом случае удастся решить многие проблемы, возникающие у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации положений Бюджетного кодекса и Закона № 131-ФЗ, что будет способствовать более успешному проведению реформ.
Часть 2 ст. 136 БК РФ
«Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления».
Часть 1 ст. 179 БК РФ
«Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ
и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования».
ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ:
«В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
…
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении»
Часть 1 ст. 137 БК РФ
«Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений».
Часть 2 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ
«Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселений финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Российской Федерации, за исключением поселений, указанных в части 5 настоящей статьи, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения».
Статья 166.1 БК РФ
«В порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований)».
Источник: Бюджет, 2008, №4
