Во всех развитых странах коррупция рассматривается как наиболее опасное для общества явление, которое преследуется законом. Дела о коррумпированности видных политических и государственных деятелей подвергаются широкой огласке; запятнавшие себя чиновники, независимо от ранга, вынуждены покидать посты. В ФРГ для должностного лица, получившего взятку, предусмотрено наказание сроком до шести лет; во Франции – до 10 (правда, с возможностью замены на денежный штраф в размере, вдвое превышающем размер взятки). За подкуп коммерческого партнера в США провинившийся будет осужден на пять лет, в Японии – на семь. В Китае взяточник может быть приговорен к смертной казни. Однако, несмотря на жесткие меры, взяточничество в Китае остается одним из самых распространенных преступлений, что наносит значительный урон экономике.
Во многих государствах существует отлаженная антикоррупционная система, которая базируется на двух документах, определяющих весь комплекс мер по борьбе с коррупцией: конвенции ООН от 31 октября 2003 г. и конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Такая система не только делает наказание неотвратимым, но и закрывает различные бреши в законодательстве, направлена на предотвращение подобных правонарушений.
Существует несколько международных организаций, которые занимаются проблемами коррупции. Крупнейшая из них – Всемирная организация по борьбе с коррупцией Transparency International, которая ежегодно публикует аналитические доклады о проявлениях коррупции в различных сферах, а также индекс восприятия коррупции, отражающий не реальную статистику по объемам взяток и уголовным приговорам взяточникам, а мнения предпринимателей и аналитиков из разных стран мира о масштабах данного явления среди государственных чиновников. Россия в этом рейтинге традиционно соседствует с развивающимися странами Латинской Америки и Африки.
Осознание того, что необходимо не только наказывать за взяточничество, но и стремиться к предотвращению, профилактике таких преступлений, в нашей стране происходит постепенно. В 2006 г. Россия ратифицировала обе международные конвенции по борьбе с коррупцией и подписала декларацию «О борьбе с коррупцией на высоком уровне». В соответствии с названными документами не только должностные лица, но и члены их семей обязаны отчитываться в своих расходах и доходах. После отставки для чиновников должны быть закрыты те сферы деятельности, в которых они могут обратить доверенные им на госслужбе тайны в наличный капитал. Также планируется ужесточение наказания за взятки – при сужении круга лиц, обладающих статусом неприкосновенности.
Какой же положительный опыт может позаимствовать Россия, чтобы более активно вступить в борьбу со своей застарелой и, на первый взгляд, неизлечимой болезнью? Какие меры для профилактики коррупции применяются в разных странах мира и могут послужить примером для их реализации на российской почве? Основной тенденцией, наметившейся в области борьбы с коррупцией, является постепенная компьютеризация всех процессов, в которых может возникнуть риск взяточничества. В докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сферой, наиболее подверженной коррупции во всех странах, названа закупочная деятельность на государственном уровне. Риск взяточничества возникает на всех стадиях процесса госзакупок, начиная с планирования и бюджетирования, проведения аукционов и заканчивая реализацией контрактов и осуществлением платежей. Наиболее коррумпированными ведомствами в большинстве стран являются госучреждения, занимающиеся выдачей лицензий и квот на экспорт, бюджетными трансфертами, обслуживанием бюджетных счетов, зачетом долгов.
Для достижения большей открытости и прозрачности в государственном управлении, в процессе госзакупок, в предоставлении различных услуг населению все шире используются компьютерные технологии. Это явление, которое называют «электронным правительством», призвано способствовать борьбе с коррупцией несколькими путями: онлайновые транзакции деперсонализируют предоставление услуг и практически не оставляют возможностей для передачи взятки или подарка; использование компьютеров стандартизирует все правила и процедуры, делая их максимально четкими; кроме того, компьютеризированные услуги позволяют управлять решениями и действиями на расстоянии.
Граждане Южной Кореи могут в режиме реального времени наблюдать за процессом подачи заявок и предоставлением различных разрешений и лицензий. В Пакистане налоговая служба идет по пути реструктуризации и оснащения компьютерными технологиями, чтобы свести к минимуму контакты между налогоплательщиками и налоговыми инспекторами. В Индии и на Филиппинах все документы, касающиеся закупочной деятельности, мгновенно становятся доступны в режиме онлайн.
Португалия – одна из первых европейских стран, которая начала активно внедрять программу «электронных госзакупок». Национальный портал по госзакупкам создавался как сугубо информационный; сейчас на нем представлены сведения обо всех стадиях процесса закупок и заключения контрактов на государственном уровне в режиме онлайн, можно бесплатно ознакомиться со всей сопутствующей документацией и подробностями сделок. Подобная система информационного управления помогает собрать и систематизировать все данные и получить статистику, касающуюся сферы госзакупок. С начала реализации этой программы поступления в госбюджет существенно увеличились, все более широкое внедрение электронной системы госзакупок позволяет минимизировать затраты времени и труда, а также способствует структурной систематизации.
В Норвегии, Великобритании и многих других странах Европы и мира вся документация, связанная с госзакупками и тратами средств госбюджета, является общедоступной и публикуется в Интернете и печатных СМИ.
Во Франции также ставка делается на публичность сведений о заключенных контрактах и проведенных сделках, причем информация ранжируется и размещается в различных по статусу изданиях – в зависимости от суммы сделки. Контракты, сумма которых выше уровня, установленного общеевропейскими директивами, публикуются в официальном журнале Евросоюза; контракты на сумму выше 90 тыс. евро, но меньше уровня ЕС – в официальной газете Французской республики (BOAMP); более мелкие сделки освещаются в специализированных журналах, региональных бюллетенях и других общедоступных СМИ.
В Чехии на базе Министерства регионального развития создана информационная система по госконтрактам, куда поступают все данные, связанные с процессом заключения и реализации контракта на государственную закупку. В электронном виде система будет полностью воспроизведена к 2010 г.
Все большее значение в мире придается этическому воспитанию и образованию сотрудников госструктур. В Китае часто говорят о ключевой роли образования в профилактике коррупции как долгосрочной и стратегической цели. По мнению китайских экспертов, кропотливая работа по воспитанию честности, правильного поведения начиная с раннего детства, со школы, поможет сформировать правильное самосознание и стабильную социальную среду, в которой не будет места коррумпированному правительству.
В Испании Совет министров одобрил Кодекс правильного руководства для членов правительства и других высокопоставленных чиновников, в котором декларируются основополагающие ценности государственной службы. Кроме того, в этой стране принят специальный закон о конфликте интересов в сфере госзакупок.
Итальянская компания Consip, которая отвечает за информационное обеспечение электронной системы закупок для Министерства экономики и финансов, признала, что конфликты интересов и коррупция наиболее часто возникают именно в сфере госзакупок. Компания разработала Кодекс этики, устанавливающий стандарты поведения для всех участников, вступающих во взаимодействие в данной сфере. Как считают итальянцы, имеющие колоссальный опыт борьбы с коррупцией, противостоять этому явлению может только общество и его институты – демократический и свободный парламент, независимые судьи и журналисты, партии, профсоюзы, местное самоуправление. Разоблачение нечестных политиков и чиновников должно стать общим делом.
В Германии Федеральное агентство по закупкам на протяжении уже нескольких лет проводит специальное обучение для новых сотрудников, организует семинары и тренинги, на которых рассматриваются те стадии процесса закупок, когда может возникнуть наибольший риск взяточничества, анализируются конкретные ситуации и через участие в ролевых играх показываются способы правильного поведения. Подобные семинары получили поддержку общественности, Федеральное агентство по закупкам постепенно привлекает к участию в своих тренингах и другие госструктуры, демонстрируя тем самым, что борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений его работы.
Помимо сферы госзакупок есть еще одна зона риска, явление, которое порождает и стимулирует взяточничество, – использование родственных и дружеских связей при устройстве на работу в госструктуры. Неопределенные критерии и практически закрытая информация о вакансиях затрудняют поиск талантливых, перспективных кандидатов. Вместе с тем, по мнению антикоррупционных институтов, прозрачность и открытость процесса найма на работу, предоставление равных возможностей при продвижении госслужащих являются необходимыми условиями для того, чтобы госслужба стала честной, компетентной и независимой.
Избежать кумовства, использования родственных и дружеских связей при устройстве на работу также помогает Интернет. В таких странах, как Корея, Сингапур и Гонконг, Интернет занимает все более весомую нишу в рекрутинговой деятельности. В Австралии для повышения прозрачности и открытости процесса найма на работу существует специальная комиссия, которая отслеживает все вопросы, связанные с госслужбой, разрабатывает инструкции и предписания для кадровых агентств, а затем оценивает, насколько агентства выполняют эти предписания.
Южная Корея ввела специальную службу мониторинга для отслеживания случаев устройства на работу через знакомых и последующего взяточничества, если оно имело место. Все выявленные случаи документируются и публикуются в Интернете. Бангладеш, Южная Корея, Малайзия, Пакистан имеют единую централизованную систему рекрутинга, созданную с целью уменьшить количество случаев устройства на работу по знакомству. В Сингапуре решение о найме сотрудника на работу принимает специальная комиссия.
Вообще стратегия борьбы с коррупцией в Сингапуре отличается системностью и последовательностью. К моменту обретения независимости в 1965 г. Сингапур был страной с высоким уровнем коррупции. Для ее снижения были регламентированы действия чиновников, упрощены бюрократические процедуры, введен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Центральным событием стало создание автономного Бюро по расследованию случаев коррупции, куда граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков. Одновременно было ужесточено законодательство, повышена независимость судебной системы, установлены экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также приняты жесткие меры вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других госслужб. Это сочеталось с повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров. Сейчас Сингапур имеет один из самых низких показателей коррупции в мире.
Латинская Америка – регион с традиционно коррумпированной экономикой – предлагает свои методы противодействия этому злу. Эквадор, уровень коррупции в котором является одним из самых высоких в мире, решил начать с «низов», приступив к борьбе с мелкими хищениями и коррупцией на местах. Идея Национального антикоррупционного секретариата заключалась в том, чтобы создать группы «легионеров по борьбе с коррупцией» – национальную полицию, состоящую из рядовых граждан, которые будут ездить по стране в рамках антикоррупционного движения.
Эта идея имеет много общего с молодежным мониторингом «социальных рабочих» на Кубе, который был реализован в 2005 г. с целью ограничить мелкое воровство и взяточничество среди сотрудников государственных бензозаправочных станций. Наблюдатели распределялись по бензозаправочным станциям, следили за выручкой, проверяли, выдаются ли квитанции, делали опись инвентаря; в результате доходы от бензозаправочных станций выросли более чем в два раза. Опыт оказался удачным, и теперь тысячи молодых людей на Кубе работают наблюдателями в различных секторах экономики, стремясь предотвратить хищение ресурсов.
Интересен и американский опыт разоблачения чиновников-взяточников. Несколько лет назад в США была проведена крупномасштабная операция «Шейх»: сотрудники ФБР появлялись на порогах кабинетов чиновников под видом арабов и предлагали взятки за подряды на разработку нефтяных месторождений. Позже сотрудники спецслужб отмечали, что этот метод проверки дал поразительные результаты.
Китайцы давно заметили, что особая страсть к накоплениям возникает у чиновников в предпенсионном возрасте, поэтому перед выходом на пенсию госслужащие КНР подвергаются строжайшей проверке. В ряде стран для предотвращения взяточничества работнику, поступившему на государственную службу, дают беспроцентную ссуду с отсрочкой платежа. Если госслужащий работает без замечаний пять лет, с него списывают часть долга, если 10 – еще часть. Если же он проработал без замечаний до пенсии, то вправе вообще не возвращать кредит. Однако попавшийся на взятке – даже за день до пенсии – чиновник обязан не только вернуть кредит в полном объеме, но и выплатить все проценты по нему.
Проблемы взяточничества и коррупции – основные в деле реформирования государственных учреждений всех уровней. Но так как глубина проникновения и масштабы распространения коррупции стали беспрецедентными, для противодействия ей недостаточно сил и средств того или иного «компетентного» ведомства. Коррупция возникает в результате взаимодействия между представителями власти и бизнесом, частными лицами, а значит, усилия по искоренению взяточничества должны быть общими, все должны взять на себя ответственность за построение новой государственной системы. И тот, кто дает взятку, должен понять это – и не давать ее.
Источник: Бюджет, 2008, №4
