Людмила Ивановна ЗАБОЛОТНЕВА, начальник управления методологии и организации бюджетного процесса Комитета финансов Волгоградской области
Последние несколько лет для Волгоградской области стали этапом активного развития. В начале 2014 года регион находился на 81-м месте по бюджетным доходам на душу населения и на 78-м — по расходам среди субъектов РФ. Высокая долговая нагрузка, дефицит свыше 20% — характеристики бюджета того периода. Смена вектора формирования и реализации бюджетной политики привела к тому, что к 2018 году регион смог не только сбалансировать финансовую систему, но и добиться роста показателей практически по всем отраслям жизнедеятельности.
Главная задача — обеспечить сбалансированность
Одна из главных задач, которую пришлось решать губернатору Волгоградской области А. Н. Бочарову сразу же после назначения в апреле 2014 года, — обеспечение сбалансированности бюджета. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов только снижение государственных расходов за счет сокращения неэффективных трат позволяло сохранить устойчивость бюджетной системы и обеспечить в дальнейшем повышение темпов роста экономики. Поэтому курс взят на приведение расходных обязательств в соответствие с доходными возможностями бюджета. В рамках этой работы областной комитет финансов разработал порядок оценки финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых проектами нормативных актов. В соответствии с порядком оценка проводилась в два этапа. На первом этапе обосновывалась целесообразность принятия решений, на втором — уже непосредственно бюджетные ассигнования.
В целях ограничения темпов роста бюджетных расходов в регионе проведен ряд оптимизационных мероприятий: приостановлена индексация зарплат госслужащим; уменьшено количество работающих на постоянной основе депутатов областной думы; реорганизована сеть госучреждений путем их укрупнения; проведена инвентаризация численности неработающего населения, застрахованного в ОМС; осуществлена централизация бюджетного учета и т. д. Работа в этом направлении продолжается: с 2017 года в регионе действует Программа оптимизации бюджетных расходов на 2017–2019 годы. На сегодняшний момент бюджетный эффект от оптимизации оценивается в 1,8 миллиарда рублей. Это 100,6% от показателя, утвержденного планом.
Актуальным остается и вопрос повышения эффективности бюджетных расходов, а также оказания государственных услуг. В Волгоградской области введен жесткий контроль бюджетной дисциплины при доведении лимитов бюджетных обязательств до ГРБС, предоставлении межбюджетных трансфертов, субсидий на выполнение госзаданий. Установлена персональная ответственность руководителей органов исполнительной власти за эффективность расходов. Государственные и муниципальные учреждения перешли на оказание услуг и выполнение работ в соответствии с ведомственными перечнями на основании государственных заданий.
Особый акцент нами сделан на повышение качества планирования бюджетных расходов. С 2014 года бюджет Волгоградской области формируется на основе госпрограмм, которые приобретают статус первичного документа бюджетного планирования. Эффективность каждого бюджетного рубля, вложенного в отрасль, измеряется индикативным показателем. Основная задача — не осваивать бюджетные средства, а достигать обозначенных в программах результатов. Оценка обоснованности бюджетных заявок через призму государственных программ и достижения результатов зарекомендовала себя в качестве эффективного инструмента отфильтровывания расходов, планируемых по привычке. Сегодня в расходах областного бюджета удельный вес программных расходов превышает 90%. Применение инструмента программирования расходов в сочетании с другими инструментами позволило уже с 2017 года формировать бюджет области без дефицита, а по итогам исполнения бюджета за 2018 год получить беспрецедентный профицит в размере 2,8 миллиарда рублей.
Мобилизация доходов
В 2014 году Волгоградская область, как и многие другие регионы, столкнулась со значительным сокращением собственных доходов. Негативное влияние оказали внешние факторы — низкая цена на нефть, снижение темпов экономического роста, нестабильный курс рубля и т. д. Главной же причиной снижения бюджетных поступлений стала высокая зависимость бюджетной системы региона от финансового состояния основных бюджетообразующих компаний. Объединение их в консолидированные группы налогоплательщиков привело к тому, что в 2014 году выпадающие доходы областного бюджета по налогу на прибыль составили 3,7 миллиарда рублей.
Минимизация бюджетных рисков, максимальное использование налогового потенциала — эти задачи стали ключевыми для органов власти региона. Начиная с 2014 года и по настоящее время в области осуществляется строгий учет налоговых платежей от получателей бюджетных средств — подрядных и субподрядных организаций. Созданы и эффективно действуют рабочие группы и межведомственные комиссии, которые совместно с Управлением Федеральной налоговой службы по Волгоградской области проводят адресную работу с налогоплательщиками по мобилизации поступлений в бюджет, взаимодействуют с предприятиями по вопросам своевременной и полной оплаты труда, сокращения задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Благодаря этой работе за последние четыре года в региональную казну дополнительно поступило свыше 5 миллиардов рублей.
Другой важный источник роста собственной доходной базы — привлечение инвестиций, создание рабочих мест, формирование благоприятных условий для предпринимательской инициативы и ведения бизнеса. Для сохранения стабильного уровня развития малого и среднего предпринимательства в области действуют пониженные ставки по налогу, взимаемому в связи с применением УСН, двухлетние налоговые каникулы для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, применяющих УСН или патентную систему и работающих в производственной, социальной, научной сферах, а также сфере бытовых услуг.
Ведется комплексная работа по улучшению инвестиционного климата. Это развитие инфраструктуры поддержки бизнеса и снижение административных барьеров, совершенствование контрольно-надзорной деятельности, предоставление льгот инвесторам, внедрение новых технологий, поддержка инновационных и высокотехнологичных разработок и др. Результат — рост объемов инвестиций с 140,7 миллиарда рублей в 2013 году до более 190 миллиардов рублей в 2018-м.
В целом совокупный прирост поступлений налоговых и неналоговых доходов за прошедшие четыре года составил: в областной бюджет — 23,1 миллиарда рублей, в консолидированный — 23,7 миллиарда рублей.
Расходы стратегического назначения
Не наращивать расходы, а грамотно распределять реально имеющиеся бюджетные ресурсы в соответствии с четко выстроенными приоритетами — этому правилу в реализации бюджетной политики регион следует с 2015 года, когда в Волгоградской области был принят закон о стратегическом развитии. Документ обозначил базовые ориентиры в управлении расходами.
Большая часть расходов областного бюджета — более 70% — приходится на социальную сферу: финансирование зарплат и мер соцподдержки по-прежнему в приоритете. Но подход к оказанию социальной помощи гражданам кардинально поменялся. С 2016 года в области действует Социальный кодекс, который пришел на смену 172 нормативным правовым актам в данной сфере. Социальная защита, осуществляемая теперь в соответствии с принципами адресности и нуждаемости, стала более эффективной и прозрачной.
Одно из важных достижений последних лет — увеличение расходов на развитие экономики, строительство объектов, реализацию инфраструктурных проектов. В числе стратегических направлений — дорожное хозяйство, комплексное развитие территорий и благоустройство.
Наведение порядка в дорожном хозяйстве и выстроенное конструктивное взаимодействие с федеральным центром позволили за четыре года направить на обновление трасс порядка 40 миллиардов рублей, привести в нормативное состояние более 1,6 тысячи километров дорог. Такой объем работ выполнен впервые с советских времен.
Масштабно обновляется коммунальная инфраструктура, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, — инвесторами на модернизацию и развитие инфраструктуры Волгограда направлено более 8 миллиардов рублей. Модернизируется система здравоохранения, совершенствуется служба скорой медпомощи и медицинской эвакуации, обновляется автопарк машин скорой помощи. Волгоградская область первой в стране получила технику санавиации по федеральной программе транспортировки пациентов.
Одним из драйверов комплексного развития стала подготовка к чемпионату мира по футболу. Участие в мировом первенстве открыло региону уникальные возможности для кардинальной модернизации инфраструктуры транспорта, туризма и спорта. Общие вложения за счет средств областного и федерального бюджетов, привлечения внебюджетных источников превысили 20 миллиардов рублей.
Госдолг. Курс на снижение
За период с 2011 по 2014 год госдолг в Волгоградской области увеличился в 3,5 раза: с 9,4 миллиарда рублей до 33,6 миллиарда. При этом почти половину долга на тот момент составляли коммерческие кредиты, взятые под высокие проценты.
Сразу решить проблему высокого долга, копившегося годами, было невозможно. Принятые регионом расходные обязательства, в том числе по реализации социально значимых проектов, а также необходимость расплачиваться по уже взятым кредитам требовали привлечения новых заемных средств. С 2014 года в регионе началась планомерная работа по замещению рыночных кредитов бюджетными. Средства привлекались из федерального бюджета под 0,1% годовых и направлялись на погашение долговых обязательств области по коммерческим кредитам, государственным ценным бумагам, а также на частичное покрытие дефицита областного бюджета. Это позволило снизить нагрузку на бюджет по обслуживанию госдолга. С целью погашения ранее взятых кредитов мы параллельно продолжали размещать на фондовом рынке областные облигации.
Благодаря комплексу мер по обеспечению сбалансированности бюджетной системы, увеличению налоговых поступлений и оптимизации расходов начиная с 2017 года регион привлекает заемные средства только на погашение ранее взятых долговых обязательств. Мы также приняли участие в программе реструктуризации долгов субъектов РФ перед федеральным бюджетом. По итогам исполнения бюджета за 2018 год размер государственного долга Волгоградской области снижен на 2,3 миллиарда рублей — до 51,1 миллиарда, долговая нагрузка на бюджет региона при этом сократилась на 16,2%.
Структура государственного долга области сегодня представлена всеми видами долговых обязательств. Доля льготных бюджетных кредитов в общем объеме составляет 43,7%, коммерческих — 30,4%, ценных бумаг — 25,9%. В прошлом году регион сэкономил на обслуживании госдолга 739,9 миллиона рублей. Дальнейшее снижение объемов государственного долга и повышение долговой устойчивости бюджета остаются в числе приоритетных направлений работы Волгоградской области.
Цифровые технологии помогают экономить
С 2015 года в Волгоградской области активно ведется работа по внедрению инструментов цифровой экономики в сферу управления, в том числе управления бюджетным процессом. Один из них — ГИС «Электронный бюджет Волгоградской области», к которой сегодня подключено более 3,5 тысячи участников бюджетного процесса областного и муниципального уровней. В системе уже реализован полный цикл бюджетных процедур. В цифре представлены все ключевые операции планирования и исполнения областного и муниципальных бюджетов.
«Электронный бюджет» объединяет в единое целое бюджетный процесс и систему государственного заказа. Волгоградская область одной из первых субъектов Федерации приступила к реформированию системы госзакупок: для централизации торгов в регионе созданы профильный орган исполнительной власти — Комитет по регулированию контрактной системы в сфере закупок и подведомственное ему ГКУ «Центр организации закупок».
В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения прозрачности процесса осуществления закупок на всех этапах — от составления планов, планов-графиков, заявок на закупку и до подготовки сведений о заключенных контрактах — в рамках «Электронного бюджета Волгоградской области» действует подсистема управления закупками. Благодаря этому механизму с 2014 по 2018 год региону удалось сэкономить на закупках более 8 миллиардов бюджетных рублей, из них свыше 1,7 миллиарда — в прошлом году.
В ближайшее время в рамках «Электронного бюджета Волгоградской области» начнет работать еще один инструмент — мониторинг капитальных вложений. Мониторинг будет вестись с целью оценки результативности расходов на строительство объектов и повышения эффективности управленческих решений, принимаемых в бюджетно-финансовой сфере. В специализированный программный модуль будет загружаться вся информация как по уже строящимся объектам — школам, детским садам, ФАПам и другим, так и по тем, строительство которых только планируется.
Паспорта объектов, адресные инвестиционные проекты, вся сопроводительная документация, данные об объемах планируемых и фактически исполненных бюджетных средств будут собираться и актуализироваться в едином формате, а затем автоматически обрабатываться. Специалисты смогут оперативно получать подробный анализ по капвложениям, включая расчеты потребностей в бюджетных ассигнованиях и сокращения издержек.
Система позволит в режиме реального времени контролировать состояние каждого конкретного объекта, отслеживать движение бюджетных средств на разных стадиях реализации проекта, выявлять проблемы и причины их возникновения. По результатам мониторинга можно будет делать выводы об эффективности использования финансовых ресурсов и принимать необходимые управленческие решения. Новая система контроля станет эффективным инструментом исполнения национальных проектов в части строительства региональных объектов. Наряду с синхронизацией процессов управления проектами и формированием единой базы данных она обеспечит увязку на региональном уровне финансовых данных с целями и результатами, обозначенными в рамках стратегического планирования.
Высшая степень качества управления региональными финансами
Министерство финансов РФ отметило эффективность бюджетной политики Волгоградской области: в прошлом году региону присвоена первая (высшая) степень качества управления региональными финансами. Стабильность финансовой системы области засвидетельствована и рейтинговым агентством АКРА, которое в 2018 году подтвердило кредитный рейтинг Волгоградской области на уровне ВВВ(RU), прогноз «стабильный».
