Очередное заседание секции «Финансисты муниципальных образований» Союза финансистов России прошло в Научно-исследовательском финансовом институте Минфина России. На повестку дня были вынесены вопросы совершенствования организации местного самоуправления и межбюджетных отношений, внутреннего муниципального финансового контроля и проблемы, возникающие на местах в процессе реализации федерального законодательства.
Предварительные итоги года
«Впервые за последние три года местные бюджеты исполнены с профицитом, который составил 18,7 миллиарда рублей», — сообщила заместитель начальника отдела муниципальных образований Минфина России И. И. Скляр, знакомя муниципальных финансистов с предварительными итогами исполнения местных бюджетов за прошедший год. Она напомнила, что 2017 год для местных бюджетов был гораздо менее удачным, дефицит тогда составлял 36,3 миллиарда рублей. Однако, несмотря на позитивные изменения, в прошлом году был зафиксирован небольшой, но рост муниципального долга — с 367,9 миллиарда рублей в начале года до 371,9 миллиарда рублей по его итогам (на 1,1%).
Среди положительных тенденций был назван рост доходов местных бюджетов — на 10,4%. Собственные доходы в целом увеличились на 11,4%, налоговые выросли чуть меньше — на 9,7%. Из них НДФЛ — на 11,4%, единый сельхозналог — на 14,8%, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, — на 10,2%, земельный налог — на 0,9%, налог на имущество физлиц — на 14,5%, акцизы на нефтепродукты — на 9,1%. Неналоговые поступления сократились незначительно — на 0,4%. Причем эта тенденция сохраняется на протяжении последних трех лет. Объем межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, увеличившихся на 8,5%) вырос на 16,1%. В том числе размеры дотаций на выравнивание местных бюджетов — на 14,2%, субсидий — на 15,8%, иных межбюджетных трансфертов — на 17,3%.
Что касается расходов местных бюджетов, то они также росли. Всего за прошедший год расходы муниципалитетов увеличились на 8,9%. Наибольший рост расходов происходит в таких сферах, как физкультура и спорт — на 17,4%, культура — на 16%, образование — на 11,8%, общегосударственные вопросы — на 9,3%.
Изменения в межбюджетных отношениях
Перейдя к теме межбюджетных отношений в текущем году, Скляр настоятельно рекомендовала финансистам ознакомиться с направленным Минфином России в регионы письмом[1], в котором говорится о распределении доходов от уплаты акцизов на ГСМ. В связи с принятием Федерального закона № 456‑ФЗ со следующего года изменится распределение дифференцированных нормативов отчислений от акцизов на ГСМ в региональные и местные бюджеты. Бюджеты субъектов в 2020 году будут получать 66,6% акцизов, в 2021 году — 74,9%, а в местные бюджеты от этих поступлений в 2020–2024 годах будет отчисляться 58,2%. Скляр подчеркнула, что муниципальная доля высчитывается не от 100% поступления акцизов на нефтепродукты, а именно от доли региона. «Нами было выявлено, что в законодательных актах большинства субъектов РФ расчет поступлений муниципальной части акцизов на ГСМ на 2020–2021 годы завышен по сравнению с нормой, определенной законом», — сказала представитель Минфина.
С. С. БычковВ рамках работы над новой редакцией Бюджетного кодекса Минфин России подготовил ряд поправок к законопроекту № 573902-7, напрямую касающихся муниципалитетов. Так. в статью 154 БК РФ вносится маленькая, но очень важная поправка. Она позволяет привести в соответствие положения двух глав Бюджетного кодекса — 16 и 18 — в части определения конкретного органа местного самоуправления, чьим актом должен утверждаться порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Сейчас согласно статье 154 БК РФ это исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, а в статье 142 назван представительный орган муниципалитета. Поправка четко разграничит сферу компетенций указанных органов.
Таблица 1. Проект программы разработки федеральных стандартов внутреннего Г(М)ФК
|
Наименование проекта федерального стандарта ВГ(М)ФК |
Уведомление |
Минюст России |
Вступление в силу |
|
1. «Основные принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и требования к стандартам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» |
I кв. 2019 |
II кв. 2020 |
2020 |
|
2. «Планирование контрольной деятельности» (определяет основы риск-ориентированного планирования контрольной деятельности органа ВГ(М)ФК) |
II кв. 2019 |
III кв. 2020 |
2020 |
|
3. «Организация контрольного мероприятия» (определяет права и обязанности, порядок действий по подготовке и назначению контрольного мероприятия, привлечению внешних экспертов, организация внутреннего контроля качества) |
III кв. 2019 |
IV кв. 2020 |
2020 |
|
4. «Проведение контрольного мероприятия» (определяет виды и характер контрольных действий в ходе КМ, а также формат актов проверок, заключений по результатам обследований) |
III кв. 2019 |
IV кв. 2020 |
2020 |
|
5. «Досудебное обжалование» (определяет случаи представления жалоб, требования к их содержанию и составлению, сроки их рассмотрения) |
IV кв. 2019 |
I кв. 2020 |
2021 |
|
6. «Реализация результатов контрольного мероприятия» (определяет процедуры рассмотрения актов проверок, формат представлений, предписаний, уведомлений, общие требования к структуре классификатора нарушений) |
I кв. 2019 |
II кв. 2020 |
2021 |
В статье 142.1 БК РФ Минфин России своей поправкой уточняет порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района. Так, будет указано, что порядок определения общего объема и распределения дотаций устанавливается законом субъекта РФ. Комментируя эту поправку, Скляр отметила, что муниципальные районы, получив субвенцию из вышестоящего бюджета, совершают одну и ту же ошибку. Предоставляя ее городским поселениям, они исходят не из расчета на одного жителя, а схлопывают эту субвенцию со своими дотациями и спускают на уровень поселений объем финансирования, определенный по своему усмотрению. В связи с чем поселения не могут адекватно планировать свои расходы, так как зачастую получают в десятки раз меньше ожидаемых объемов дотаций.
Еще одна лаконичная, но несущая серьезные последствия для местных бюджетов поправка напрямую касается формирования муниципальных дорожных фондов. «В статье 179.4 БК РФ исключается только одно слово “консолидированного”, — сообщила Скляр. — Новая формулировка будет означать, что если субъект передает по единым нормативам транспортный налог в местные бюджеты, то свой региональный дорожный фонд он будет рассчитывать уже без учета передаваемых поступлений. Эта поправка призвана стимулировать субъекты РФ отчислять транспортный налог в муниципальные дорожные фонды. Сейчас только четыре региона устанавливают единые нормативы транспортного налога в местные бюджеты».
Также Минфин России откликнулся на пожелания региональных и муниципальных финорганов и внес поправку, предусматривающую перенос сроков вступления в силу законопроекта № 573902-7 на один год вперед — на 2020-й. Причина — регионы должны будут успеть пересмотреть свои законодательные и нормативные акты, связанные с межбюджетными отношениями с муниципалитетами, до начала формирования проектов региональных и местных бюджетов на новый трехлетний период.
Продолжая тему межбюджетных отношений, председатель Совета СФР, депутат Государственной думы Н. С. Максимова отметила, что в новой редакции БК РФ сразу несколько глав затрагивают эту сферу. Уже сейчас для местного самоуправления действуют несколько дополнительных механизмов участия в реализации нацпроектов, программ и всевозможных мероприятий. Например, с прошлого года регионы при формировании источников финансирования строительства своих объектов — детских садов, школ и прочих — могут включать и средства местных бюджетов. Напомнила Максимова и о норме, согласно которой муниципальные образования, уровень дотационности которых не превышает 20%, могут участвовать своими средствами в финансировании капремонта или приобретении оборудования для региональных учреждений здравоохранения. А в скором будущем вступит в силу норма, определяющая горизонтальные трансферты на исполнение вопросов местного значения. «Обратите на нее внимание, — призвала участников заседания Максимова. — Бюджетным кодексом вам будет предоставлено право решать между собой межмуниципальные вопросы». И предупредив, что вопросы из правоприменительной практики неминуемо возникнут — муниципалитеты должны будут заключать между собой какие-то соглашения, вместе искать заказчика, разграничивать ответственность, — призвала решать их сообща.
Изменения законодательства в сфере финконтроля
К рассмотрению во втором чтении подготовлено два проекта федеральных законов, касающихся совершенствования финансового контроля на муниципальном уровне. О новациях рассказал заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков. Он отметил, что у законопроекта № 493988-7, предполагающего внесение изменений в Бюджетный кодекс в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, четыре ключевых момента. Первый — это уточнение сферы государственного (муниципального) финансового контроля. А именно расширение предмета и уточнение перечня объектов Г(М)ФК и наделение органов Г(М)ФК полномочиями по контролю за соблюдением положений законов (актов), определяющих расходные обязательства. Второй — формирование федеральной системы стандартов внутреннего Г(М)ФК. Третья новация касается развития ВФК и ВФА. Она подразумевает определение ВФК и ВФА по стандартам ИНТОСАИ 9100, распространение ВФК и ВФА на получателей бюджетных средств, наделение Минфина России полномочиями по утверждению стандартов ВФК и ВФА и возможность передачи полномочий по осуществлению ВФА. Четвертая — совершенствование порядка реализации результатов Г(М)ФК.
«Эти новации особенно важны для исправления ситуации на муниципальном уровне, где регламентация контрольной деятельности оставляет желать лучшего. Потому что сейчас, к сожалению, сложилась дезагрегированная система регулирования этого направления — каждый на своем уровне принимает свой порядок осуществления контроля», — отметил Бычков. Он выразил надежду, что новый закон вступит в силу уже в мае текущего года и, следовательно, в течение года будут разработаны соответствующие федеральные стандарты ВГ(М)ФК, большинство из которых в 2020 году уже вступят в силу (таблица 1). «Как и в каких случаях организуется внутренний аудит, что такое принцип функциональной независимости, насколько он может соблюдаться и прочие акценты планируется четко расставить даже не в самом Бюджетном кодексе, а именно в стандартах, которые мы загрузим в рамках реализации кодекса», — резюмировал Бычков.
Второй законопроект № 455237-7 о внесении изменений в отдельные статьи глав 15 и 23 КоАП РФ направлен на уточнение ответственности за бюджетные правонарушения. В законопроекте нормы действующей сейчас статьи 15.15.6 КоАП РФ «Нарушение порядка представления бюджетной отчетности» разведены по двум статьям кодекса: «Нарушение порядка формирования и представления (утверждения) сведений (документов), используемых при составлении и рассмотрении проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнении бюджетов бюджетной системы РФ» и «Нарушение порядка составления и представления бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями государственного сектора». Также прописаны характеристика показателей отчетности, за которые предусмотрена административная ответственность, и дифференциация ответственности за искажение показателей отчетности в зависимости от значительности искажения бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности.
И. Г. Подорова«Обратите внимание на белое поле на слайде “Ответственность за искажение бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы” (таблица 2), — обратился к финансистам Бычков. — В практике нередки случаи незначительных по суммам и процентам искажений, по которым административная ответственность не применятся. Это нарушения на сумму, которая меньше суммы предполагаемого штрафа». Что касается других нарушений, то, по словам Бычкова, по отношению к ним планируется применить ту же логику — сейчас разрабатывается макет норм, в которых по аналогии с искажением показателей бюджетной отчетности будут прописаны характеристики искажений и дифференциация ответственности за них.
Второй концептуальный момент, на который обратил особое внимание докладчик, — за искажения показателей бюджетной отчетности необязательно будет отвечать исключительно главный бухгалтер организации, в которой сформирована эта отчетность. «Ответственным может быть любое должностное лицо, — сказал Бычков, — которое нарушило требование к учету, повлекшее за собой искажение показателей отчетности, в том числе и сотрудник централизованной бухгалтерии».
Тему контроля продолжила заместитель начальника Департамента финансов Администрации города Сыктывкара И. Г. Подорова. Воспользовавшись присутствием на заседании С. С. Бычкова, она подняла проблему, решение которой на муниципальном уровне невозможно, но с которой финорган сталкивается в процессе осуществления своих полномочий по муниципальному финансовому контролю.
А. А. МаксимовС апреля прошлого года финансовый департамент Сыктывкара проводит проверки в рамках требований, утвержденных приказом Казначейства России от 12 марта 2018 года № 14н. Документ предписывает должностным лицам органов контроля в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного (муниципального) органа или должностного лица, направлять информацию о таких обстоятельствах и фактах в соответствующий орган или должностному лицу. Следуя требованиям, информацию по выявленным нарушениям финорган направлял в региональные министерства и прокуратуру. «Мы направляли материалы проверки и в Министерство экономики Республики Коми, определенное органом исполнительной власти региона, уполномоченным на осуществление функций контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок для обеспечения нужд республики. Материалы были возвращены на основании отсутствия у министерства компетенции по проведению контрольных мероприятий на основании части 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, — поделилась Подорова. — Наш вопрос касается определения органа или должностного лица, в адрес которых должны быть переданы материалы проверок».
Бычков подтвердил, что это действительно серьезная проблема и решить ее стараются как раз в рамках законопроекта № 493988-7. «В Минфине России уже есть концепция по исключению соответствующих норм из части 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ и включению их в новый Бюджетный кодекс, где все эти контрактные вопросы будут урегулированы. А как только это произойдет, так и КоАП РФ подстроится. И муниципалитеты в части контроля смогут нормально работать», — резюмировал он.
Таблица 2. Ответственность за искажение бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы
|
Искажение показателя |
До 1% |
От 1% до 10% |
От 10% до 100% |
|
Свыше 1 млн руб. |
Значительное искажение отчетности (штраф 5–15 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 15–30 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 15–30 тыс. руб.) |
|
От 100 тыс. руб. |
Незначительное искажение отчетности (предупреждение или штраф 1–5 тыс. руб.) |
Значительное искажение отчетности (штраф 5–15 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 15–30 тыс. руб.) |
|
Менее 100 тыс. руб. |
Малозначительное искажение отчетности (административная ответственность не применяется) |
Незначительное искажение отчетности (предупреждение или штраф 1–5 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 15–30 тыс. руб.) |
Частично платные услуги
В процессе заседания муниципалитеты подняли еще ряд проблемных для себя тем. Одну из них озвучил начальник Управления финансов Администрации Навашинского района (Нижегородская область) А. А. Максимов. Она связана с правомерностью оказания платных и частично платных услуг в пределах муниципального задания.
«Из федеральных законов, регулирующих предоставление услуг и работ по вопросам местного значения, только законом о культуре предусмотрена возможность оказания услуг в соответствии с заданиями учредителя бесплатно или частично за плату. Однако здесь как раз проблем не возникает, все услуги и работы в сфере культуры мы оказываем бесплатно, — сообщил Максимов. Проблемными стали услуги в сфере дополнительного образования детей, организации отдыха и оздоровления детей, физкультуры и спорта, а также СМИ». В этих сферах учредитель выдает задание на бесплатную услугу, а учреждение в соответствии с утвержденными тарифами оказывает ее частично за плату. «Я говорю о тех услугах, которые испокон веков являлись платными, но плата была чисто символической и не покрывала затраты на их оказание», — пояснил Максимов.
После принятия Закона № 83-Ф3 перед муниципалитетами встала дилемма — отменить эту частичную плату или продолжать ее взимать, нарушая законодательство и фактически вводя в заблуждение потребителей, потому что в перечне и в задании учредителя указано, что услуга бесплатная. Простой путь — исключение услуги из задания и переход на стопроцентную оплату — для муниципалитета неприемлем, поскольку породит другую проблему — сделает услугу недоступной для большинства получателей, что в свою очередь может спровоцировать социальное напряжение. «К тому же, — продолжил Максимов, — такая услуга, как правило, в учреждении основная или единственная, и учреждение, не имея задания, фактически исключается из бюджетного финансирования». То есть сразу возникает вопрос о целесообразности существования такого бюджетного учреждения.
На протяжении нескольких лет муниципалитеты надеялись, что проблема будет решена, но в последнее время законодательная активность по данному вопросу вовсе прекратилась. Поэтому финорган Навашинского района предложил инициировать рассмотрение поправок в законодательство, чтобы наконец-то его решить.
Еще одна актуальная для местного уровня тема — объединение муниципальных образований. Помимо ожидаемых финансово-экономических и социальных бонусов оно приносит так же ожидаемые сложности. Особенно их много, когда объединение происходит в середине года. С нюансами исполнения бюджетов муниципальных образований в случае их преобразования путем объединения в середине финансового года коллег познакомила заместитель главы администрации — начальник Финансового управления Администрации города Березняки (Пермский край) О. И. Баженова. Ее статью читайте в следующем номере журнала «Бюджет».
Итоги 2018 года
18,7 миллиарда рублей составил профицит местных бюджетов
Доходы местных бюджетов выросли на 10,4%
На 8,9% выросли расходы местных бюджетов
Муниципальный долг вырос на 11,4%
На 16,1% вырос объем межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, которые выросли на 8,5%)
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Письмо руководителям финансовых органов субъектов РФ от 25 января 2019 года № 06-04-11/4503 «О распределении доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты» размещено на сайте Минфина России «Деятельность / Финансовые взаимоотношения с регионами и муниципальными образованиями / Запросы, телеграммы, информационные письма».
