Прежде чем сформулировать предложения о совершенствовании межбюджетных отношений на уровне Российской Федерации – субъекта РФ, изложу логику их формирования. Общеизвестно, что собственные доходы субъекта РФ в основном складываются за счет:
- легализации заработной платы (соответственно возрастает налог на доходы физических лиц, который занимает в структуре консолидированного бюджета почти 40%1);
- легализации прибыли (налог на прибыль составляет в структуре собственных доходов 23%);
- налога на имущество юридических лиц (его удельный вес равен 10%);
- сокращения недоимки по налоговым и неналоговым платежам.
Согласно концепции Федеральных органов власти о стимулировании субъектов РФ за мобилизацию собственного доходного потенциала субъекты РФ, обеспечившие более высокий уровень собственных доходов, могут рассчитывать на дополнительную финансовую помощь со стороны федерального бюджета.
Проанализируем ситуацию по наиболее крупным субъектам Южного федерального округа. Из рис. 1 видно, что собственные доходы в расчете на одного жителя в Астраханской области значительно больше, чем, например, в Ставропольском крае и Ростовской области. Вместе с тем общеизвестно, что экономический, промышленный и агропромышленный потенциал Ростовской области как центрального региона Южного федерального округа значительно выше, чем потенциал Астраханской области. Согласно упомянутой концепции Астраханская область вправе рассчитывать на финансовое поощрение. Однако рис. 2 это опровергает: субъекты, не обеспечившие в должном объеме собственные доходы, компенсируют их за счет поступления средств из федерального бюджета.
Попутно отмечу, что в 2006 г. Счетная палата РФ провела проверку работы правительства Астраханской области по мобилизации собственного доходного потенциала. Вывод комиссии: претензий к правительству Астраханской области практически нет, а основной причиной сложного положения с бюджетом является недополучение средств из федерального бюджета.
Расходы консолидированного бюджета Астраханской области в расчете на одного жителя по сравнению с другими субъектами РФ не выше, а по многим позициям ниже, но, чтобы обеспечить даже эти расходы, бюджет Астраханской области уже четыре года принимается с предельным дефицитом, а источниками погашения такого дефицита служат кредитные ресурсы. В результате область вынуждена нести дополнительные расходы в виде платы за пользование кредитами (рис. 3, 4, табл. 1).
Чтобы подтвердить вывод Счетной палаты РФ о недополучении Астраханской областью средств из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и несбалансированность бюджета, правительство Астраханской области разработало методику расчета этих сумм. Результаты расчетов по данной методике приведены в табл. 2: среди равных субъектов РФ Астраханская область ежегодно недополучает из федерального бюджета около 2,0 млрд руб.
К сожалению, такая ситуация сложилась не только в Астраханской области (табл. 3). Поэтому предусмотренные в федеральном бюджете средства на несбалансированность бюджетов субъектов РФ (в 2008 г. на указанные цели выделено 31,1 млрд руб.) предлагается распределять в первую очередь среди тех субъектов РФ, которые недополучили средства из федерального бюджета в предыдущем году. Из-за острой нехватки доходов большинство субъектов РФ достаточно взвешенно подходит к предоставлению налоговых льгот. Однако из-за льгот, предоставленных на федеральном уровне, удельный вес налоговых потерь в 2005 г. составил 71% (в 2006 и 2007 гг. ситуация не изменилась) – табл. 4. Федеральному бюджету предлагается возмещать субъектам РФ средства, недополученные ими из-за льгот, предоставленных на федеральном уровне.
Ежегодно около 75 субъектов РФ вынуждены кредитоваться. При этом из-за ограничения суммы, предусмотренной в федеральном бюджете для выдачи бюджетных кредитов субъектам РФ (в 2007 г. – 10 млрд руб.), последние вынуждены обращаться в коммерческие банки, хотя бюджетные кредиты в 3–4 раза дешевле коммерческих. Кроме того, расходы субъектов РФ по обслуживанию бюджетного кредита остались бы в бюджетной системе Российской Федерации. При этом риска невозврата кредита у федерального бюджета практически нет: согласно типовой форме кредитного договора в случае нарушения графика погашения долга Федеральное казначейство будет возмещать долги федеральному бюджету за счет текущих поступлений доходов субъекта РФ без согласования с субъектом. В табл. 5 показано, что экономия бюджетных средств в описанном случае составила бы около 30 млрд руб. ежегодно. Поэтому предлагается предусматривать в федеральном бюджете средства в объеме около 300 млрд руб. (за счет некоторого сокращения планируемого профицита бюджета) для выдачи бюджетных кредитов субъектам РФ.
Высказанные предложения направлены на то, чтобы возрастало количество субъектов РФ – доноров. Пока же ситуация иная: удельный вес субъектов РФ, фактический индекс уровня бюджетной обеспеченности которых меньше 1,0 (то есть реципиентов), из года в год увеличивается (табл. 6). Среди этой группы субъектов РФ средний фактический индекс уровня бюджетной обеспеченности за последние три года снижается, что говорит о повышении несбалансированности их бюджетов.
Источник: © Бюджет, 2008, №5
