Сергей ШУТКИН, технический директор специализированной организации по проведению торгов ООО «Центр подрядных торгов в строительстве»
В первоначальной редакции Федерального закона № 94-ФЗ упоминание о строительных подрядах отсутствовало. Зато сегодня, после вступления внесенных в законодательство изменений в силу, это, пожалуй, наиболее злободневная и проблемная тема. Ведь с 1 января 2008 г. размещение заказов на выполнение работ по строительству новых объектов, реконструкции и капитальному ремонту действующих объектов капитального строительства должно осуществляться только путем проведения аукциона.
По мнению многих специалистов, указанная норма закона введена преждевременно, поскольку опыт проведения аукционов пока достаточно мал и охватывает в основном случаи поставки уже имеющихся на рынке товаров, а готовая продукция в виде построенных или реконструированных объектов появится (может быть) лишь через несколько месяцев или даже лет. Незнание предмета строительства (реконструкции) зданий влечет за собой значительные риски заказчиков при принятии решений о выборе исполнителей работ – подрядчиков. Другой довод звучит так: после вступления в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» многие нормативные документы в строительстве, в том числе строительные нормы и правила (СНиП), отменены или утратили обязательную силу и носят исключительно рекомендательный характер, как, например, СНиП 12-01-2004 «Организация строительства». Технические регламенты еще не разработаны. Поэтому говорить о стандартизации строительных работ и определении подрядчика исходя из предложенной им цены пока нельзя.
Есть и третий аргумент. Работы, связанные со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом должны выполняться только в соответствии с утвержденным проектом, прошедшим государственную экспертизу, и с конкретным техническим заданием заказчика. Такой проект не может быть типовым, поскольку любой построенный или реконструированный объект всегда индивидуален, даже если используется типовая или повторно применяемая (по терминологии нового Градостроительного кодекса РФ) проектная документация. Работы «нулевого цикла» также различны и зависят от многих параметров. Отсюда следует вывод: размещение строительных подрядов путем проведения аукциона существенно ограничивает право заказчика на комплексную оценку работ, подлежащих выполнению, в том числе показателей, которые определяются посредством оценки качества применяемых строительных материалов и изделий, квалификации организации, методов производства работ и системы контроля, технического уровня средств производства, используемых при выполнении работ, и др.
Государственному и муниципальному заказчику необходимо учитывать целый ряд ограничений и требований, которые налагаются действующим законодательством при размещении строительных заказов, финансируемых из государственного или муниципального бюджетов. Но нет правил без исключений: размещение заказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт особо опасных, технически сложных объектов, а также на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт федеральных автомобильных дорог общего пользования допускается осуществлять путем проведения конкурса или аукциона по усмотрению заказчика. В соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса к таким объектам относятся: объекты использования атомной энергии, гидротехнические сооружения I и II классов, линейно-кабельные сооружения связи, линии электропередачи, объекты космической инфраструктуры, аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены, морские порты и иные опасные производственные объекты.
Заказы на выполнение проектных работ по-прежнему требуют проведения конкурса. Однако преимущества конкурса как способа размещения заказа (учет таких критериев оценки, как качество и квалификация) в этом случае практически нивелируются, поскольку совокупная значимость указанных критериев не может превышать 20% от общей системы оценки заявок. При проведении подрядных аукционов квалификационные требования могут устанавливаться в документации об аукционе, если стоимость контракта превышает 50 млн руб. Разница, конечно, есть, но, согласитесь, небольшая.
Как известно, на выбор способа размещения заказа влияет не только предмет закупки, но и его стоимость. Так, в случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта составляет не более 500 тыс. руб. или 100 тыс. по одноименной продукции в квартал, заказчик может соответственно проводить запросы котировок или заключать договоры без проведения торгов. Однако капитальные объекты определены в законе как аукционные, то есть заказчики независимо от стоимости контракта должны размещать работы по строительству, ремонту и реконструкции таких объектов исключительно на аукционе. К счастью, на многочисленные запросы о целесообразности проведения аукционов на капитальный ремонт «начиная от 1 рубля» Федеральной антимонопольной службой были даны разъяснения, что в случаях размещения заказов на выполнение работ по строительству, капитальному ремонту и реконструкции заказчики вправе использовать простые способы размещения заказа – запрос котировок и закупку у единственного источника – при соблюдении указанных выше условий.
В то же время запрос котировок при всей простоте его проведения не обеспечивает гарантированного результата, поскольку не обладает тем набором системных требований, которые заказчик может установить при проведении торгов. Например, поскольку для участия в процедуре запроса котировок участник предоставляет только котировочную заявку, получить даже копию лицензии на выполнение работ соответствующего уровня ответственности невозможно. Проверка наличия у участника разрешения на выполнение работ, указанных в ТЗ, допустима только на этапе подписания контракта. При этом у победителя может не оказаться необходимых лицензий, что потребует повторного размещения заказа, а следовательно, отодвинет начало выполнения работ. Кроме того, закон допускает участие в запросе котировок лиц, включенных в реестр недобросовестных поставщиков, что увеличивает шансы признания победителем ненадежного исполнителя.
Общеизвестно, что проведению аукциона на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов должна предшествовать детальная предпроектная подготовка: формирование и утверждение проектной документации, направление ее на государственную экспертизу, включение объекта в перечень строек, финансируемых из бюджета. И только после выполнения всех вышеперечисленных условий заказчик может объявить аукцион на выполнение работ по строительству или реконструкции объекта (постановление Правительства РФ от 27 мая 2005 г. № 339). При размещении заказа на проведение капитального ремонта у государственного (муниципального) заказчика также должна быть утвержденная проектная документация, наличие которой является обязательным условием для получения разрешения на строительство (ст. 51 Градостроительного кодекса). Все названные разрешения должны быть отражены в документации об аукционе и в проекте государственного контракта.
Особое внимание следует уделить вопросу формирования начальной (максимальной) цены контракта. Несмотря на то что работы на объектах капитального строительства, как правило, носят долгосрочный характер, законом не предусмотрена возможность индексации стоимости подряда. Более того, цена государственного или муниципального контракта не может меняться в ходе его исполнения. Иными словами, при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта должна определяться на весь срок выполнения исходя из их цены в течение планируемого периода исполнения контракта. Заказчик должен произвести перерасчет сметной стоимости строительства в прогнозный уровень цен очередного финансового года. Для этих целей рекомендуется использовать индексы-дефляторы соответствующих лет, установленные по тому или иному виду строительства. При определении начальной (максимальной) стоимости строительства по видам строительно-монтажных работ прогнозные индексы-дефляторы необходимо применять в соответствии с отраслью строительства, реконструкции и капитального ремонта. В случае если объект включает в себя комплекс различных работ, относящихся к тем или иным отраслям строительства, прогнозный индекс-дефлятор определяется по преобладающей отрасли в составе общей стоимости контракта.
Документация об аукционе – сложный, чаще всего многотомный документ. Главная задача заказчика при подготовке ТЗ заключается в том, чтобы максимально подробно описать требования к объекту строительства, реконструкции или капитального ремонта. Только такая детальная проработка технического задания в составе документации об аукционе может стать главным критерием оценки предложений участников размещения заказа. Конечно, цена, определенная в результате проведенного аукциона, – значимый и конечный критерий, но только при условии понимания поставленных задач честный подрядчик сумеет заранее, еще на стадии принятия решения об участии в торгах, оценить свои возможности в части выполнения контракта в соответствии с представленными требованиями заказчика.
Поэтому столь привычные при проведении конкурса условия, как оценка качества работ, квалификация подрядчика, расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание, срок выполнения работ, гарантийный срок, гарантии качества должны быть изложены в форме требований к заявке на участие в аукционе. Конечно, подготовка такого объема документации – процесс трудоемкий и дорогостоящий, но заказчики должны понимать, что только описанный подход может гарантировать качественное размещение заказа. А соответственно и решение о допуске либо недопуске участника к торгам должно приниматься на основе детального изучения представленного участником предложения.
Придание процедуре аукциона статуса единственной формы выбора генподрядчика при строительстве, капитальном ремонте и реконструкции может привести к негативным последствиям. Например, в процессе проведения аукциона вероятен демпинг со стороны участников. Цели демпингующей компании могут быть разными, например сорвать аукцион, протянуть время для решения своих задач. Однако в результате случаи невыполнения или недобросовестного исполнения госзаказа могут участиться. Задача заказчика – минимизировать возможный риск прохождения на торги недобросовестных подрядчиков посредством использования всех законных механизмов для обеспечения интересов государства.
Одним из наиболее действенных способов здесь является страхование ответственности, то есть применение в практике размещения заказа обеспечения исполнения контракта. Размер обеспечения должен напрямую зависеть от предусмотренного проектом контракта размера авансирования и может устанавливаться в пределах 30% от начальной (максимальной) цены. А в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 50 млн руб., заказчик обязан требовать обеспечения исполнения контракта в размере 10–30% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), но не размера аванса, если выплата аванса предусмотрена контрактом (п. 15.2 ч. 4 ст. 22, п. 9 ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ).
Немаловажным является еще одно требование закона. В случае установления обеспечения исполнения контракт заключается только после предоставления победителем аукциона обеспечения государственного (муниципального) контракта, причем выбранного им по своему усмотрению: либо банковской гарантии, либо страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита) в установленном размере.
Предоставление обеспечения исполнения контракта подтверждает возможность подрядчика успешно выполнить свои контрактные обязательства, поскольку ни одна финансовая организация, будь то банк или страховая компания, не примет на себя финансовые риски ненадежного подрядчика. Проведенная ими проверка финансовой устойчивости подрядчика, наличия у него трудовых ресурсов, технологического оборудования и других необходимых составляющих для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг будет куда строже, чем может ее сделать заказчик. Особое внимание следует обратить и на то, что установление авансовых платежей по государственным или муниципальным контрактам является правом, а не обязанностью заказчика (если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации). Чтобы избежать проблем, связанных с неисполнением контракта недобросовестным подрядчиком, предоставление аванса рекомендуется тщательно анализировать в каждом конкретном случае. Немаловажно и усиление контроля за выполнением условий контрактов, касающихся объемов, сроков, качества работ, соблюдения действующих тарифов и т.д.
Сфера действия аукциона как наиболее открытой и прозрачной формы расходования бюджетных средств постепенно расширяется. Но законы постоянно меняются. Как же совместить теорию и практику? Как разобраться во всех коллизиях российского законодательства? Как построить свою работу, чтобы не подвергаться штрафным санкциям? Пока каждый решает эти вопросы самостоятельно.
Сейчас, ввиду отсутствия в структурах государственных и муниципальных заказчиков достаточного количества высококвалифицированных специалистов в области проведения торгов, особенно в части строительных аукционов, все более популярным становится привлечение заказчиками специализированных организаций для проведения процедур, связанных с размещением государственного заказа (ст. 6 Федерального закона № 94-ФЗ).
Источник: © Бюджет, 2008, № 5
В первоначальной редакции Федерального закона № 94-ФЗ упоминание о строительных подрядах отсутствовало. Зато сегодня, после вступления внесенных в законодательство изменений в силу, это, пожалуй, наиболее злободневная и проблемная тема. Ведь с 1 января 2008 г. размещение заказов на выполнение работ по строительству новых объектов, реконструкции и капитальному ремонту действующих объектов капитального строительства должно осуществляться только путем проведения аукциона.
По мнению многих специалистов, указанная норма закона введена преждевременно, поскольку опыт проведения аукционов пока достаточно мал и охватывает в основном случаи поставки уже имеющихся на рынке товаров, а готовая продукция в виде построенных или реконструированных объектов появится (может быть) лишь через несколько месяцев или даже лет. Незнание предмета строительства (реконструкции) зданий влечет за собой значительные риски заказчиков при принятии решений о выборе исполнителей работ – подрядчиков. Другой довод звучит так: после вступления в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» многие нормативные документы в строительстве, в том числе строительные нормы и правила (СНиП), отменены или утратили обязательную силу и носят исключительно рекомендательный характер, как, например, СНиП 12-01-2004 «Организация строительства». Технические регламенты еще не разработаны. Поэтому говорить о стандартизации строительных работ и определении подрядчика исходя из предложенной им цены пока нельзя.
Есть и третий аргумент. Работы, связанные со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом должны выполняться только в соответствии с утвержденным проектом, прошедшим государственную экспертизу, и с конкретным техническим заданием заказчика. Такой проект не может быть типовым, поскольку любой построенный или реконструированный объект всегда индивидуален, даже если используется типовая или повторно применяемая (по терминологии нового Градостроительного кодекса РФ) проектная документация. Работы «нулевого цикла» также различны и зависят от многих параметров. Отсюда следует вывод: размещение строительных подрядов путем проведения аукциона существенно ограничивает право заказчика на комплексную оценку работ, подлежащих выполнению, в том числе показателей, которые определяются посредством оценки качества применяемых строительных материалов и изделий, квалификации организации, методов производства работ и системы контроля, технического уровня средств производства, используемых при выполнении работ, и др.
Государственному и муниципальному заказчику необходимо учитывать целый ряд ограничений и требований, которые налагаются действующим законодательством при размещении строительных заказов, финансируемых из государственного или муниципального бюджетов. Но нет правил без исключений: размещение заказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт особо опасных, технически сложных объектов, а также на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт федеральных автомобильных дорог общего пользования допускается осуществлять путем проведения конкурса или аукциона по усмотрению заказчика. В соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса к таким объектам относятся: объекты использования атомной энергии, гидротехнические сооружения I и II классов, линейно-кабельные сооружения связи, линии электропередачи, объекты космической инфраструктуры, аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены, морские порты и иные опасные производственные объекты.
Заказы на выполнение проектных работ по-прежнему требуют проведения конкурса. Однако преимущества конкурса как способа размещения заказа (учет таких критериев оценки, как качество и квалификация) в этом случае практически нивелируются, поскольку совокупная значимость указанных критериев не может превышать 20% от общей системы оценки заявок. При проведении подрядных аукционов квалификационные требования могут устанавливаться в документации об аукционе, если стоимость контракта превышает 50 млн руб. Разница, конечно, есть, но, согласитесь, небольшая.
Как известно, на выбор способа размещения заказа влияет не только предмет закупки, но и его стоимость. Так, в случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта составляет не более 500 тыс. руб. или 100 тыс. по одноименной продукции в квартал, заказчик может соответственно проводить запросы котировок или заключать договоры без проведения торгов. Однако капитальные объекты определены в законе как аукционные, то есть заказчики независимо от стоимости контракта должны размещать работы по строительству, ремонту и реконструкции таких объектов исключительно на аукционе. К счастью, на многочисленные запросы о целесообразности проведения аукционов на капитальный ремонт «начиная от 1 рубля» Федеральной антимонопольной службой были даны разъяснения, что в случаях размещения заказов на выполнение работ по строительству, капитальному ремонту и реконструкции заказчики вправе использовать простые способы размещения заказа – запрос котировок и закупку у единственного источника – при соблюдении указанных выше условий.
В то же время запрос котировок при всей простоте его проведения не обеспечивает гарантированного результата, поскольку не обладает тем набором системных требований, которые заказчик может установить при проведении торгов. Например, поскольку для участия в процедуре запроса котировок участник предоставляет только котировочную заявку, получить даже копию лицензии на выполнение работ соответствующего уровня ответственности невозможно. Проверка наличия у участника разрешения на выполнение работ, указанных в ТЗ, допустима только на этапе подписания контракта. При этом у победителя может не оказаться необходимых лицензий, что потребует повторного размещения заказа, а следовательно, отодвинет начало выполнения работ. Кроме того, закон допускает участие в запросе котировок лиц, включенных в реестр недобросовестных поставщиков, что увеличивает шансы признания победителем ненадежного исполнителя.
Общеизвестно, что проведению аукциона на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов должна предшествовать детальная предпроектная подготовка: формирование и утверждение проектной документации, направление ее на государственную экспертизу, включение объекта в перечень строек, финансируемых из бюджета. И только после выполнения всех вышеперечисленных условий заказчик может объявить аукцион на выполнение работ по строительству или реконструкции объекта (постановление Правительства РФ от 27 мая 2005 г. № 339). При размещении заказа на проведение капитального ремонта у государственного (муниципального) заказчика также должна быть утвержденная проектная документация, наличие которой является обязательным условием для получения разрешения на строительство (ст. 51 Градостроительного кодекса). Все названные разрешения должны быть отражены в документации об аукционе и в проекте государственного контракта.
Особое внимание следует уделить вопросу формирования начальной (максимальной) цены контракта. Несмотря на то что работы на объектах капитального строительства, как правило, носят долгосрочный характер, законом не предусмотрена возможность индексации стоимости подряда. Более того, цена государственного или муниципального контракта не может меняться в ходе его исполнения. Иными словами, при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта должна определяться на весь срок выполнения исходя из их цены в течение планируемого периода исполнения контракта. Заказчик должен произвести перерасчет сметной стоимости строительства в прогнозный уровень цен очередного финансового года. Для этих целей рекомендуется использовать индексы-дефляторы соответствующих лет, установленные по тому или иному виду строительства. При определении начальной (максимальной) стоимости строительства по видам строительно-монтажных работ прогнозные индексы-дефляторы необходимо применять в соответствии с отраслью строительства, реконструкции и капитального ремонта. В случае если объект включает в себя комплекс различных работ, относящихся к тем или иным отраслям строительства, прогнозный индекс-дефлятор определяется по преобладающей отрасли в составе общей стоимости контракта.
Документация об аукционе – сложный, чаще всего многотомный документ. Главная задача заказчика при подготовке ТЗ заключается в том, чтобы максимально подробно описать требования к объекту строительства, реконструкции или капитального ремонта. Только такая детальная проработка технического задания в составе документации об аукционе может стать главным критерием оценки предложений участников размещения заказа. Конечно, цена, определенная в результате проведенного аукциона, – значимый и конечный критерий, но только при условии понимания поставленных задач честный подрядчик сумеет заранее, еще на стадии принятия решения об участии в торгах, оценить свои возможности в части выполнения контракта в соответствии с представленными требованиями заказчика.
Поэтому столь привычные при проведении конкурса условия, как оценка качества работ, квалификация подрядчика, расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание, срок выполнения работ, гарантийный срок, гарантии качества должны быть изложены в форме требований к заявке на участие в аукционе. Конечно, подготовка такого объема документации – процесс трудоемкий и дорогостоящий, но заказчики должны понимать, что только описанный подход может гарантировать качественное размещение заказа. А соответственно и решение о допуске либо недопуске участника к торгам должно приниматься на основе детального изучения представленного участником предложения.
Придание процедуре аукциона статуса единственной формы выбора генподрядчика при строительстве, капитальном ремонте и реконструкции может привести к негативным последствиям. Например, в процессе проведения аукциона вероятен демпинг со стороны участников. Цели демпингующей компании могут быть разными, например сорвать аукцион, протянуть время для решения своих задач. Однако в результате случаи невыполнения или недобросовестного исполнения госзаказа могут участиться. Задача заказчика – минимизировать возможный риск прохождения на торги недобросовестных подрядчиков посредством использования всех законных механизмов для обеспечения интересов государства.
Одним из наиболее действенных способов здесь является страхование ответственности, то есть применение в практике размещения заказа обеспечения исполнения контракта. Размер обеспечения должен напрямую зависеть от предусмотренного проектом контракта размера авансирования и может устанавливаться в пределах 30% от начальной (максимальной) цены. А в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 50 млн руб., заказчик обязан требовать обеспечения исполнения контракта в размере 10–30% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), но не размера аванса, если выплата аванса предусмотрена контрактом (п. 15.2 ч. 4 ст. 22, п. 9 ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ).
Немаловажным является еще одно требование закона. В случае установления обеспечения исполнения контракт заключается только после предоставления победителем аукциона обеспечения государственного (муниципального) контракта, причем выбранного им по своему усмотрению: либо банковской гарантии, либо страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита) в установленном размере.
Предоставление обеспечения исполнения контракта подтверждает возможность подрядчика успешно выполнить свои контрактные обязательства, поскольку ни одна финансовая организация, будь то банк или страховая компания, не примет на себя финансовые риски ненадежного подрядчика. Проведенная ими проверка финансовой устойчивости подрядчика, наличия у него трудовых ресурсов, технологического оборудования и других необходимых составляющих для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг будет куда строже, чем может ее сделать заказчик. Особое внимание следует обратить и на то, что установление авансовых платежей по государственным или муниципальным контрактам является правом, а не обязанностью заказчика (если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации). Чтобы избежать проблем, связанных с неисполнением контракта недобросовестным подрядчиком, предоставление аванса рекомендуется тщательно анализировать в каждом конкретном случае. Немаловажно и усиление контроля за выполнением условий контрактов, касающихся объемов, сроков, качества работ, соблюдения действующих тарифов и т.д.
Сфера действия аукциона как наиболее открытой и прозрачной формы расходования бюджетных средств постепенно расширяется. Но законы постоянно меняются. Как же совместить теорию и практику? Как разобраться во всех коллизиях российского законодательства? Как построить свою работу, чтобы не подвергаться штрафным санкциям? Пока каждый решает эти вопросы самостоятельно.
Сейчас, ввиду отсутствия в структурах государственных и муниципальных заказчиков достаточного количества высококвалифицированных специалистов в области проведения торгов, особенно в части строительных аукционов, все более популярным становится привлечение заказчиками специализированных организаций для проведения процедур, связанных с размещением государственного заказа (ст. 6 Федерального закона № 94-ФЗ).
Источник: © Бюджет, 2008, № 5
