Андрей ГУСЕЛЬНИКОВ, начальник Управления информационных систем
Дмитрий КАШКО, начальник отдела реализации проектов Управления информационных систем
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» (далее – Программа), целями которой, в числе прочего, стали:
Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. были внесены изменения, которые предусматривают разработку правовых и организационных механизмов, обеспечивающих эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами государственной власти, которые предоставляют такие услуги, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью. Одной из целей административной реформы является организация предоставления государственных услуг в электронной форме. Приказом Мининформсвязи России от 11 марта 2008 г. № 32 утверждено Положение об общероссийском государственном информационном центре, поддерживающем взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами в интересах оказания государственных услуг в электронном виде гражданам и организациям.
Практика развития системы электронного документооборота (СЭД) в Федеральном казначействе позволяет утверждать, что уже в обозримом будущем каждый гражданин или организация смогут направить или получить любой требуемый документ из любого государственного органа в электронном виде.
К началу 2005 г. Федеральное казначейство обслуживало около 45 тыс. получателей средств федерального бюджета, свыше 2,5 тыс. главных распорядителей, распорядителей средств федерального бюджета и администраторов поступлений; органы Федерального казначейства в целом выполняли сотни тысяч операций в день. Однако в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г. органам Федерального казначейства предстояло осуществлять кассовое обслуживание 88 бюджетов субъектов РФ, а также более 20 тыс. муниципальных бюджетов. Без внедрения средств электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса – главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, финансовыми органами, администраторами поступлений всех уровней бюджетной системы Российской Федерации – справиться с возросшей нагрузкой было бы невозможно. Поэтому в 2005 г. Федеральное казначейство начало активную работу по развитию систем электронного документооборота.
Во-первых, в июне 2005 г. была запущена система ведомственных удостоверяющих центров Федерального казначейства, включая уполномоченный удостоверяющий центр и региональные регистрационные центры, что позволило Федеральному казначейству работать с сертификатами ключей электронной цифровой подписи в полном соответствии с требованиями Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». К настоящему времени уполномоченным удостоверяющим центром Федерального казначейства выпущено более 420 тыс. сертификатов ключей подписи (в том числе с начала 2008 г. – более 57 тыс.).
Во-вторых, был проведен анализ законодательства на предмет определения положений, ограничивающих использование электронных документов в деятельности Федерального казначейства, и запланированы соответствующие изменения нормативных правовых актов. Ряд неотложных вопросов позволило решить письмо Минфина России от 19 мая 2006 г. № 02-14-13/1297 о составлении и хранении первичных учетных документов на машинных носителях информации. В результате удалось установить правовой базис для применения электронных документов в Федеральном казначействе: Федеральный закон № 1-ФЗ определяет правовые условия, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Пунктом 2 ст. 19 указанного закона установлено, что электронная цифровая подпись в электронном документе, сертификат которой содержит необходимые при осуществлении данных отношений сведения о правомочиях его владельца, признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью.
В п. 3 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указано, что электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.
В-третьих, был разработан типовой договор обмена документами в электронном виде в системе электронного документооборота Федерального казначейства, учитывающий все требования, при выполнении которых электронный документ, подписанный электронной цифровой подписью, признается равнозначным бумажному документу, заверенному собственноручной подписью. Отметим, что внедрение и использование СЭД для клиентов Федерального казначейства является абсолютно бесплатным.
Наиболее сложной задачей на подготовительном этапе оказалось донести смысл и принципы электронного документооборота и электронной цифровой подписи до сотрудников всех территориальных органов Федерального казначейства, а особенно до специалистов и руководителей других участников бюджетного процесса. В 2005–2006 гг. территориальными органами Федерального казначейства была проведена огромная работа по разъяснению принципов электронного документооборота и убеждению клиентов Федерального казначейства в целесообразности перехода на него.
Параллельно с исполнением обеспечивающих мероприятий Федеральное казначейство приступило к созданию и внедрению системы электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса.
К январю 2006 г. этап внедрения был завершен, программное обеспечение системы появилось практически во всех управлениях и отделениях Федерального казначейства, а также более чем у 3,5 тыс. клиентов. В последующие годы количество участников системы электронного документооборота Федерального казначейства неуклонно возрастало. К началу 2008 г. СЭД используют более 65 тыс. участников бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе более 75% распорядителей и получателей средств федерального бюджета, около 45% распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов РФ и около 25% распорядителей и получателей средств местных бюджетов.
Поскольку документы, пришедшие в электронном виде, не требуется вводить в учетную систему вручную, скорость исполнения операций существенно увеличилась, а количество ошибок при обработке документов снизилось – следовательно, эффективность работы органов Федерального казначейства возросла. Повысились оперативность и качество обслуживания Казначейством России других участников бюджетного процесса, что выражается не только в возможности переслать необходимые документы в орган Федерального казначейства, не выходя из офиса, но и в комплексности услуг. Например, платежные поручения, направленные получателем бюджетных средств в орган Федерального казначейства в электронном виде до 16:00, при отсутствии ошибок передаются в кредитные организации в тот же рабочий день, а уже утром следующего дня отражаются в выписке по лицевому счету, также направляемой получателю в электронном виде с электронной цифровой подписью сотрудника органа Федерального казначейства. В настоящее время система электронного документооборота Федерального казначейства поддерживает более 100 различных видов документов, включая бюджетные и платежные документы, справочники, отчетные формы, а также документы по ведению реестра государственных контрактов.
Однако наиболее значимым результатом работы органов Федерального казначейства по развитию электронного документооборота в 2005–2008 гг., по нашему мнению, является преодоление барьера непонимания клиентов и их недоверия к электронному документообороту и электронным цифровым подписям как таковым. Теперь взаимодействие с Казначейством России в электронном виде для многих организаций – участников бюджетного процесса является востребованным, а в некоторых случаях – просто необходимым.
В 2006 г., после того как система электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса стала работать устойчиво, Федеральное казначейство приступило к следующему этапу – внедрению электронной автоматизированной системы делопроизводства и документооборота (АСД). Ее создание было обусловлено необходимостью обеспечения единого порядка организации документооборота, сокращения времени и повышения безопасности передачи документов, организации надежного единого пространства и хранения документов, а также усиления контроля исполнительской дисциплины.
Для выполнения указанных требований в 2007 г. в центральном аппарате и нескольких территориальных УФК было проведено пилотное внедрение АСД. В процессе внедрения пришлось уточнять технические условия, а также дорабатывать программное обеспечение и адаптировать его под требования, предъявляемые к организации делопроизводства в центральном аппарате Казначейства России. С апреля 2008 г. в центральном аппарате и во всех управлениях по субъектам РФ автоматизированная система делопроизводства и документооборота функционирует в соответствии с технологическими регламентами, доработанными по результатам пилотного внедрения.
Основными функциями АСД являются учет электронных документов различных видов, создание архива с организацией информационно-поискового обслуживания, а также организация коллективной работы с электронными документами, включая многопользовательский доступ к информации и текстам документов в соответствии с правами пользователей и обеспечение совместной работы над проектами документов.
С 2007 г. в АСД производится обработка всей входящей, исходящей и внутренней корреспонденции, а также регистрация приказов по основной деятельности. При этом входящая корреспонденция, поступающая в приемную руководителя Федерального казначейства, сканируется и рассылается исполнителям в электронном виде.
Помимо функций учета бумажной корреспонденции и контроля ее исполнения, при внедрении АСД изначально ставилась цель отказа от использования документов на бумажных носителях как внутри подразделений центрального аппарата Федерального казначейства, так и при взаимодействии с территориальными УФК. Реализованные в АСД функции электронной цифровой подписи с применением сертификатов ключей, поддерживаемых уполномоченным удостоверяющим центром Федерального казначейства, применяются не только для подписания готового документа, но и для согласования и визирования, а также при обмене внутренней корреспонденцией между структурными подразделениями Федерального казначейства.
С 1 апреля 2008 г. обмен корреспонденцией между центральным аппаратом и УФК по субъектам РФ также осуществляется в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи, что позволило существенно повысить оперативность прохождения документов.
Очевидно, что сделано многое, но для того, чтобы называться электронным, Федеральному казначейству предстоит сделать еще больше – не зря задача развития «электронного казначейства» включена в число приоритетных направлений деятельности Казначейства России на 2008–2009 гг.
65 тыс. участников бюджетного процесса, использующих систему электронного документооборота, – это много, однако ряд клиентов по-прежнему работает исключительно с бумажными носителями. Мы стремимся к полному отказу от обмена бумажными документами при взаимодействии минимум с 90% участников бюджетного процесса, и это не пустые прожекты: такой показатель уже сейчас достигнут несколькими УФК.
К тому же в этом году Казначейство России приступает к пилотному внедрению принципиально нового комплексного программного продукта – автоматизированной системы Федерального казначейства, и одной из основных задач этого процесса является сохранение и дальнейшее развитие возможностей электронного документооборота.
На текущий год запланировано и обеспечение архивного хранения документов и отчетности в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи. Однако задачу существенно усложняет недостаточный объем нормативно-правовых актов, определяющих правила и условия архивного хранения электронных документов и иной информации в электронном виде. Другими факторами, заметно сдерживающими развитие электронного документооборота, являются необходимость предоставления получателями бюджетных средств оригиналов договоров (контрактов) либо иных обосновывающих документов в органы Федерального казначейства в целях санкционирования расходования средств, а также отсутствие на рынке средств электронной цифровой подписи, сертифицированных для работы со сведениями, которые содержат государственную тайну.
Все проблемы, перечисленные выше, со временем неизбежно будут решены. Федеральное казначейство уверенно смотрит в будущее и сознает важность своей роли в структуре электронной России.
Источник: © Бюджет, 2008, № 5
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» (далее – Программа), целями которой, в числе прочего, стали:
- повышение качества и эффективности государственного управления на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и коммуникационных технологий;
- обеспечение защиты и безопасности данных, используемых для целей государственного управления, прав граждан на защиту персональных данных и реализацию их законных интересов при информационном взаимодействии с органами государственной власти;
- устранение дублирования сбора органами государственной власти данных, снижение для населения и организаций издержек, связанных с их предоставлением;
- придание официального статуса электронным формам взаимодействия, обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями путем использования электронной цифровой подписи;
- увеличение эффективности управления посредством внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;
- повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки сотрудников органов государственной власти в сфере использования информационных и коммуникационных технологий.
Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. были внесены изменения, которые предусматривают разработку правовых и организационных механизмов, обеспечивающих эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами государственной власти, которые предоставляют такие услуги, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью. Одной из целей административной реформы является организация предоставления государственных услуг в электронной форме. Приказом Мининформсвязи России от 11 марта 2008 г. № 32 утверждено Положение об общероссийском государственном информационном центре, поддерживающем взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами в интересах оказания государственных услуг в электронном виде гражданам и организациям.
Практика развития системы электронного документооборота (СЭД) в Федеральном казначействе позволяет утверждать, что уже в обозримом будущем каждый гражданин или организация смогут направить или получить любой требуемый документ из любого государственного органа в электронном виде.
К началу 2005 г. Федеральное казначейство обслуживало около 45 тыс. получателей средств федерального бюджета, свыше 2,5 тыс. главных распорядителей, распорядителей средств федерального бюджета и администраторов поступлений; органы Федерального казначейства в целом выполняли сотни тысяч операций в день. Однако в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г. органам Федерального казначейства предстояло осуществлять кассовое обслуживание 88 бюджетов субъектов РФ, а также более 20 тыс. муниципальных бюджетов. Без внедрения средств электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса – главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, финансовыми органами, администраторами поступлений всех уровней бюджетной системы Российской Федерации – справиться с возросшей нагрузкой было бы невозможно. Поэтому в 2005 г. Федеральное казначейство начало активную работу по развитию систем электронного документооборота.
Во-первых, в июне 2005 г. была запущена система ведомственных удостоверяющих центров Федерального казначейства, включая уполномоченный удостоверяющий центр и региональные регистрационные центры, что позволило Федеральному казначейству работать с сертификатами ключей электронной цифровой подписи в полном соответствии с требованиями Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». К настоящему времени уполномоченным удостоверяющим центром Федерального казначейства выпущено более 420 тыс. сертификатов ключей подписи (в том числе с начала 2008 г. – более 57 тыс.).
Во-вторых, был проведен анализ законодательства на предмет определения положений, ограничивающих использование электронных документов в деятельности Федерального казначейства, и запланированы соответствующие изменения нормативных правовых актов. Ряд неотложных вопросов позволило решить письмо Минфина России от 19 мая 2006 г. № 02-14-13/1297 о составлении и хранении первичных учетных документов на машинных носителях информации. В результате удалось установить правовой базис для применения электронных документов в Федеральном казначействе: Федеральный закон № 1-ФЗ определяет правовые условия, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Пунктом 2 ст. 19 указанного закона установлено, что электронная цифровая подпись в электронном документе, сертификат которой содержит необходимые при осуществлении данных отношений сведения о правомочиях его владельца, признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью.
В п. 3 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указано, что электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.
В-третьих, был разработан типовой договор обмена документами в электронном виде в системе электронного документооборота Федерального казначейства, учитывающий все требования, при выполнении которых электронный документ, подписанный электронной цифровой подписью, признается равнозначным бумажному документу, заверенному собственноручной подписью. Отметим, что внедрение и использование СЭД для клиентов Федерального казначейства является абсолютно бесплатным.
Наиболее сложной задачей на подготовительном этапе оказалось донести смысл и принципы электронного документооборота и электронной цифровой подписи до сотрудников всех территориальных органов Федерального казначейства, а особенно до специалистов и руководителей других участников бюджетного процесса. В 2005–2006 гг. территориальными органами Федерального казначейства была проведена огромная работа по разъяснению принципов электронного документооборота и убеждению клиентов Федерального казначейства в целесообразности перехода на него.
Параллельно с исполнением обеспечивающих мероприятий Федеральное казначейство приступило к созданию и внедрению системы электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса.
К январю 2006 г. этап внедрения был завершен, программное обеспечение системы появилось практически во всех управлениях и отделениях Федерального казначейства, а также более чем у 3,5 тыс. клиентов. В последующие годы количество участников системы электронного документооборота Федерального казначейства неуклонно возрастало. К началу 2008 г. СЭД используют более 65 тыс. участников бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе более 75% распорядителей и получателей средств федерального бюджета, около 45% распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов РФ и около 25% распорядителей и получателей средств местных бюджетов.
Поскольку документы, пришедшие в электронном виде, не требуется вводить в учетную систему вручную, скорость исполнения операций существенно увеличилась, а количество ошибок при обработке документов снизилось – следовательно, эффективность работы органов Федерального казначейства возросла. Повысились оперативность и качество обслуживания Казначейством России других участников бюджетного процесса, что выражается не только в возможности переслать необходимые документы в орган Федерального казначейства, не выходя из офиса, но и в комплексности услуг. Например, платежные поручения, направленные получателем бюджетных средств в орган Федерального казначейства в электронном виде до 16:00, при отсутствии ошибок передаются в кредитные организации в тот же рабочий день, а уже утром следующего дня отражаются в выписке по лицевому счету, также направляемой получателю в электронном виде с электронной цифровой подписью сотрудника органа Федерального казначейства. В настоящее время система электронного документооборота Федерального казначейства поддерживает более 100 различных видов документов, включая бюджетные и платежные документы, справочники, отчетные формы, а также документы по ведению реестра государственных контрактов.
Однако наиболее значимым результатом работы органов Федерального казначейства по развитию электронного документооборота в 2005–2008 гг., по нашему мнению, является преодоление барьера непонимания клиентов и их недоверия к электронному документообороту и электронным цифровым подписям как таковым. Теперь взаимодействие с Казначейством России в электронном виде для многих организаций – участников бюджетного процесса является востребованным, а в некоторых случаях – просто необходимым.
В 2006 г., после того как система электронного документооборота с другими участниками бюджетного процесса стала работать устойчиво, Федеральное казначейство приступило к следующему этапу – внедрению электронной автоматизированной системы делопроизводства и документооборота (АСД). Ее создание было обусловлено необходимостью обеспечения единого порядка организации документооборота, сокращения времени и повышения безопасности передачи документов, организации надежного единого пространства и хранения документов, а также усиления контроля исполнительской дисциплины.
Для выполнения указанных требований в 2007 г. в центральном аппарате и нескольких территориальных УФК было проведено пилотное внедрение АСД. В процессе внедрения пришлось уточнять технические условия, а также дорабатывать программное обеспечение и адаптировать его под требования, предъявляемые к организации делопроизводства в центральном аппарате Казначейства России. С апреля 2008 г. в центральном аппарате и во всех управлениях по субъектам РФ автоматизированная система делопроизводства и документооборота функционирует в соответствии с технологическими регламентами, доработанными по результатам пилотного внедрения.
Основными функциями АСД являются учет электронных документов различных видов, создание архива с организацией информационно-поискового обслуживания, а также организация коллективной работы с электронными документами, включая многопользовательский доступ к информации и текстам документов в соответствии с правами пользователей и обеспечение совместной работы над проектами документов.
С 2007 г. в АСД производится обработка всей входящей, исходящей и внутренней корреспонденции, а также регистрация приказов по основной деятельности. При этом входящая корреспонденция, поступающая в приемную руководителя Федерального казначейства, сканируется и рассылается исполнителям в электронном виде.
Помимо функций учета бумажной корреспонденции и контроля ее исполнения, при внедрении АСД изначально ставилась цель отказа от использования документов на бумажных носителях как внутри подразделений центрального аппарата Федерального казначейства, так и при взаимодействии с территориальными УФК. Реализованные в АСД функции электронной цифровой подписи с применением сертификатов ключей, поддерживаемых уполномоченным удостоверяющим центром Федерального казначейства, применяются не только для подписания готового документа, но и для согласования и визирования, а также при обмене внутренней корреспонденцией между структурными подразделениями Федерального казначейства.
С 1 апреля 2008 г. обмен корреспонденцией между центральным аппаратом и УФК по субъектам РФ также осуществляется в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи, что позволило существенно повысить оперативность прохождения документов.
Очевидно, что сделано многое, но для того, чтобы называться электронным, Федеральному казначейству предстоит сделать еще больше – не зря задача развития «электронного казначейства» включена в число приоритетных направлений деятельности Казначейства России на 2008–2009 гг.
65 тыс. участников бюджетного процесса, использующих систему электронного документооборота, – это много, однако ряд клиентов по-прежнему работает исключительно с бумажными носителями. Мы стремимся к полному отказу от обмена бумажными документами при взаимодействии минимум с 90% участников бюджетного процесса, и это не пустые прожекты: такой показатель уже сейчас достигнут несколькими УФК.
К тому же в этом году Казначейство России приступает к пилотному внедрению принципиально нового комплексного программного продукта – автоматизированной системы Федерального казначейства, и одной из основных задач этого процесса является сохранение и дальнейшее развитие возможностей электронного документооборота.
На текущий год запланировано и обеспечение архивного хранения документов и отчетности в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи. Однако задачу существенно усложняет недостаточный объем нормативно-правовых актов, определяющих правила и условия архивного хранения электронных документов и иной информации в электронном виде. Другими факторами, заметно сдерживающими развитие электронного документооборота, являются необходимость предоставления получателями бюджетных средств оригиналов договоров (контрактов) либо иных обосновывающих документов в органы Федерального казначейства в целях санкционирования расходования средств, а также отсутствие на рынке средств электронной цифровой подписи, сертифицированных для работы со сведениями, которые содержат государственную тайну.
Все проблемы, перечисленные выше, со временем неизбежно будут решены. Федеральное казначейство уверенно смотрит в будущее и сознает важность своей роли в структуре электронной России.
Письмо Минфина России от 19 мая 2006 г. № 02-14-13/1297
В связи с внедрением электронного документооборота операций по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Министерство финансов РФ сообщает.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» первичные и сводные учетные документы могут составляться на бумажных и машинных носителях информации. Составление и хранение первичных учетных документов на машинных носителях информации следует осуществлять в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» с применением электронной цифровой подписи, равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе информации, и с учетом особенностей использования электронной цифровой подписи в сфере государственного управления.
Ведение бюджетного учета на основании электронных документов с использованием электронной цифровой подписи должно осуществляться при условии соблюдения указанных федеральных законов, в порядке, аналогичном для документов на бумажных носителях информации. Вместе с тем ответственность за организацию хранения первичных документов, регистров бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности на электронных носителях информации в соответствии со ст. 17 Федерального закона № 129-ФЗ несет руководитель организации.
Источник: © Бюджет, 2008, № 5
