Павел Васильевич КРОШЕЧКИН, исполняющий обязанности заместителя министра финансов Оренбургской области
Евгений Валерьевич СЕНЬЧЕВ, исполняющий обязанности заместителя министра финансов Оренбургской области
В статье рассматриваются меры, которые Правительство Оренбургской области предпринимает для повышения эффективности межбюджетных отношений, обеспечения сбалансированности местных бюджетов, создания равных условий для социально-экономического развития муниципальных образований региона.
П. В. Крошечкин
Оздоровление муниципальных финансов
С 2017 года в Оренбургской области введена практика заключения с муниципальными образованиями — получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности соглашений по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов. Соглашения содержат ряд обязательств муниципального района (городского округа), а также перечень обязательных мероприятий. Основные из них отражены на рисунке.
Е. В. СеньчевСогласно установленному в соглашении порядку за невыполнение условий предусматривается сокращение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальному району (городскому округу) на очередной финансовый год — по 1% за каждое невыполненное обязательство. По итогам 2017 года меры бюджетного реагирования были применены к десяти муниципалитетам. Общий объем сокращения составил 7,9 миллиона рублей. По итогам 2018 года количество таких муниципальных образований снизилось до трех, а общий объем сокращения составил 5,2 миллиона рублей.
В течение года регион активно отслеживает все показатели и обязательства. При возникновении объективных причин невозможности исполнения обязательств (показателей) в соглашения вносятся соответствующие изменения. Целью соглашения является не наказание муниципалитета, а улучшение экономического и финансового положения на местах.
Условия и показатели соглашения по оздоровлению муниципальных финансов постоянно совершенствуются с учетом требований как федерального, так и областного законодательства. В настоящее время соглашения дополняются показателями региональных проектов, установленными для каждого конкретного муниципального образования.
Одно из необходимых условий, закрепленных в соглашении, — это реализация плана мероприятий по консолидации бюджетных средств в целях оздоровления муниципальных финансов. В него включены показатели бюджетного эффекта от реализации соответствующего плана мероприятий.
Одним из основных показателей соглашений по оздоровлению муниципальных финансов является показатель роста налоговых и неналоговых доходов. Укрепление доходной части местных бюджетов входит в число приоритетов Правительства Оренбургской области в части взаимодействия с муниципальными образованиями. С 2014 года область передала своим муниципалитетам дополнительные нормативы по НДФЛ на 3% больше, чем установлено БК РФ, а с 2018 года на местный уровень передана госпошлина, взимаемая при подаче документов через МФЦ.
Укрепление доходного потенциала местных бюджетов
В развитии малого и среднего бизнеса заложен значительный потенциал укрепления доходной базы местных бюджетов. Начиная с 2017 года наряду с ранее переданными из областного бюджета в местные бюджеты доходами от специальных налоговых режимов переданы и поступления от налога, уплачиваемого предприятиями, применяющими УСН.
В настоящее время особую актуальность приобретают меры, направленные на легализацию занятости. Наличие конвертной зарплаты приводит не только к низкой собираемости налогов, но и к увеличению количества случаев нарушения трудовых прав работников, особенно в сфере оплаты труда. Официальное оформление субъектами МСП трудовых отношений с наемными работниками способствует в том числе достижению такого показателя, как увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства.
Легализации трудовых отношений способствует проведение предварительных мероприятий органами государственной власти и органами МСУ региона. Реализация данных мер существенно уменьшает последующие затраты бюджета, что в свою очередь работает на повышение качества госуправления и совершенствование социальных и экономических процессов.
Выявить налогоплательщиков — юридических лиц, у которых оформление трудовых отношений с наемными работниками носит неофициальный характер либо заработная плата работников ниже МРОТ, возможно следующим образом. Необходимо сопоставить данные о платежах налогоплательщиков — юридических лиц в бюджет по НДФЛ с доходов, источником которых является налоговый агент, с показателями деятельности данных налогоплательщиков, имеющимися в распоряжении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Министерство финансов Оренбургской области провело работу по выявлению фактов нарушения трудового законодательства налогоплательщиками, имеющими лицензии на реализацию алкогольной продукции на территории региона. Для анализа была взята следующая информация:
-
перечень субъектов МСП (юридических лиц), имеющих лицензии на реализацию алкогольной продукции на территории Оренбургской области. Данная информация размещена в общем доступе на сайте Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области;
-
объем платежей, уплаченных вышеуказанными субъектами предпринимательства в консолидированный бюджет области в 2018 году. Сведения о платежах получены от УФК по Оренбургской области в соответствии со статьей 40 БК РФ;
-
сведения о МРОТ, установленном в 2018 году на территории Российской Федерации.
Следующим этапом работы стало сопоставление вышеуказанных данных. По результатам было установлено следующее. При сопоставлении объема поступлений по НДФЛ с количеством лицензий и средним показателем МРОТ в 2018 году, приходящегося на одного работника, установлено, что из 254 налогоплательщиков — юридических лиц, имеющих лицензии на реализацию алкогольной продукции на территории региона в количестве почти 2,3 тысячи штук, у 32 налогоплательщиков количество наемных работников в расчете на одну торговую точку (исходя из количества лицензий) составило менее одного. Это говорит о наличии неофициальных трудовых отношений с работниками либо о выплате заработной платы в размере ниже МРОТ. Кроме того, у 16 субъектов предпринимательства отсутствуют платежи по НДФЛ в бюджет в 2018 году. При этом данные субъекты в 2018 году осуществляли платежи по налогам на совокупный доход, что подтверждает осуществление ими хозяйственной деятельности в данном периоде.
Полученная в результате проведенного анализа информация в разрезе городских округов и муниципальных районов направлена в УФНС по Оренбургской области для организации дальнейшей работы по легализации трудовых отношений и соблюдению трудового законодательства налогоплательщиками. Результаты анализа направлены и в муниципальные образования для активизации работы по снижению неформальной занятости у налогоплательщиков, осуществляющих деятельность по реализации алкогольной продукции.
Проведение аналогичного анализа возможно и по другим отраслям экономики с учетом имеющейся у федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления информации о показателях деятельности субъектов предпринимательства. Это показатели:
-
количества зарегистрированных транспортных средств вместимостью более восьми человек;
-
деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций АПК, получающих субсидии из областного бюджета: площадь, комбайны, количество крупного рогатого скота;
-
количества транспортных средств, владельцы которых получили разрешение на перевозку пассажиров и багажа легковыми такси;
-
количества организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих муниципальные перевозки на конкретном муниципальном маршруте;
-
количества лицензий на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод и т. д.
Применение данного механизма приведет, с одной стороны, к снижению затрат государства на осуществление контроля, обеспечит риск-ориентированный подход при проведении контрольных мероприятий, позволит обеспечить добросовестную конкуренцию. С другой — позволит обеспечить уровень заработной платы занятым работникам не ниже установленного МРОТ и, как следствие, увеличить налоговые поступления в бюджеты.
Автоматизация бюджетного процесса
В Оренбургской области процесс формирования бюджета автоматизирован. Начиная с 2017 года закон об областном бюджете со всеми приложениями к нему формируется в программном комплексе «Web‑Планирование» (разработчик – НПО «Криста»). На наш взгляд, формирование проекта бюджета в данной программе дает ряд преимуществ:
-
возможность формирования бюджета на основе обоснований бюджетных ассигнований;
-
обеспечение выгрузки всех приложений к закону об областном бюджете;
-
обеспечение выгрузки сводной бюджетной росписи;
-
возможность подготовки проектов законов о внесении изменений в закон об областном бюджете;
-
возможность формирования реестра расходных обязательств;
-
возможность формирования аналитических форм и отчетов по бюджетным данным.
С 2018 года к процессу формирования местных бюджетов на 2019–2021 годы в данном программном комплексе подключились и все муниципальные образования области.
Минимальный бюджет
Оренбургская область уже три года формирует проектировки основных параметров минимального бюджета. Это проектировки по объему доходов местных бюджетов (налоговые и неналоговые доходы и финансовая помощь из областного бюджета) и два основных параметра по первоочередным расходам: оплата труда работников бюджетной сферы с начислениями и оплата коммунальных услуг.
Расчеты минимальных бюджетов мы активно применяем, в том числе при оказании финансовой помощи муниципальным образованиям. Данные показатели заведены в отдельное приложение к решению о местном бюджете, а также в ежемесячную отчетность. Это позволяет оперативно анализировать и оценивать ситуацию в муниципальных образованиях.
Принятые муниципальными образованиями обязательства по оплате труда работников и соответствующим начислениям, оплате коммунальных услуг являются важнейшими и безусловными к исполнению. Как результат — у муниципальных образований по данным обязательствам отсутствует просроченная кредиторская задолженность.
Просроченная кредиторская задолженность
Показатель просроченной кредиторской задолженности служит своеобразным индикатором эффективности всей работы по управлению финансами. Министерство финансов Оренбургской области осуществляет постоянный контроль за состоянием кредиторской задолженности консолидированного бюджета области, а также государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений.
Еще в 2009 году правительство региона утвердило Порядок проведения мониторинга и урегулирования кредиторской задолженности государственных казенных учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Оренбургской области, и мы активно работаем в этом направлении. Органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов приняты аналогичные муниципальные правовые акты.
Указом губернатора в 2017 году создана рабочая группа по рассмотрению вопросов задолженности заказчиков Оренбургской области за несвоевременную оплату по контрактам и гражданско-правовым договорам. На заседаниях группы рассматриваются результаты ежемесячного мониторинга кредиторской задолженности заказчиков региона и муниципальных образований.
Мониторинг осуществляется путем сбора сведений, пояснений от финансовых органов муниципальных образований и органов госвласти области. Для удобства сбора и анализа информации специалистами регионального Минфина на базе используемого программного продукта была разработана новая форма отчета — «Показатели кредиторской задолженности государственных и муниципальных заказчиков». Специалисты государственных и муниципальных учреждений всех уровней ежемесячно заполняют отчетную форму и направляют ее для контроля в рабочую группу. Сводный отчет по органу государственной власти, муниципальному образованию формируется автоматически, что является большим преимуществом данного программного продукта. Такая форма отчетности позволяет осуществлять текущий контроль и оперативный мониторинг задолженности не только на уровне муниципального образования (города, района), но также в разрезе его подведомственных учреждений.
Кроме того, постановлением Правительства области в 2018 году утверждена дорожная карта по погашению просроченной задолженности на период до 2020 года. Дополнительно в 2019 году региональный Минфин разработал и утвердил ведомственный проект «Создание условий для ликвидации просроченной кредиторской задолженности по обязательствам муниципальных образований Оренбургской области, недопущению ее возникновения по указанным обязательствам и обязательствам Оренбургской области». В документе предусмотрены мероприятия как организационно-правового характера, так и направленные непосредственно на достижение цели проекта. А именно на создание условий для ликвидации просроченной кредиторской задолженности по обязательствам муниципальных образований области, сложившейся на 1 января 2019 года, а также для недопущения возникновения кредиторской задолженности по указанным обязательствам и обязательствам региона в 2019 и последующих годах.
Среди мер, направленных на достижение цели проекта, хотелось бы отметить такие, как установление в трудовых договорах с руководителями учреждений ответственности за возникновение просроченной кредиторской задолженности, постановка на учет всех договорных обязательств независимо от суммы, включая обязательства автономных и бюджетных учреждений, а также мероприятия по реструктуризации задолженности. В рамках проекта для муниципальных образований разработан модельный план мероприятий по ликвидации и недопущению возникновения просроченной кредиторской задолженности. В нем предусмотрено выполнение 28 мероприятий организационно-правового плана, в том числе направленных на повышение качества бюджетных процедур. На сегодняшний день во всех муниципальных образованиях области этот план утвержден нормативными правовыми актами и уже реализуется.
Также в целях поиска оптимальных вариантов организации работы по снижению рисков возникновения негативных для муниципальных бюджетов последствий от наличия просроченной кредиторской задолженности и усиления контроля за использованием бюджетных средств на регулярной основе осуществляются выездные мероприятия по оказанию методологической и консультационной помощи специалистам муниципальных образований. Проводятся совместные семинары-совещания с обязательным обменом опытом и мнениями, а также обучение в форме круглых столов и тренингов. Министерство финансов области ввело в практику систематические доклады на совещаниях глав и руководителей финорганов муниципальных образований, допустивших по итогам исполнения бюджетов нарушение бюджетного процесса, невыполнение мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, просроченную кредиторскую задолженность. Подтверждением результативности принятых мер стало сокращение в 2018 году просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета и государственных (муниципальных) учреждений Оренбургской области более чем на 141 миллион рублей.
Оценка качества управления муниципальными финансами
Минфин Оренбургской области уделяет повышенное внимание качеству финансового менеджмента на местном уровне. Одним из наиболее объективных и действенных инструментов, позволяющих проводить работу в указанном направлении, является ежегодная оценка городов и районов области по качеству управления муниципальными финансами. Данная оценка проводится министерством начиная с итогов 2009 года.
Перечень и балльное значение показателей, используемых в оценке, на протяжении времени менялись, гибко реагируя на текущие условия работы. Однако, несмотря на все сложности, происходившие в нашей сфере за последние девять лет, неизменной оставалось ежегодное стимулирование муниципалитетов, показавших лучшие результаты. В общей сложности на эти цели было направлено 54 миллиона рублей — ежегодно по 6 миллионов рублей. Так, в течение последнего неполного десятилетия 31 муниципальное образование из 42 городских округов и муниципальных районов хоть раз становилось получателем гранта из областного бюджета.
Назову основные моменты изменения системы рейтингования муниципальных образований области. Во-первых, два последних года при проведении оценки особое внимание уделяется выполнению соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета, а также нарушениям бюджетного законодательства. За каждый случай невыполнения условий, предусмотренных соглашением, общая оценка муниципального образования уменьшается на три балла. Нарушения бюджетного законодательства, выявленные в отчетном году региональным Министерством внутреннего государственного финансового контроля, влекут за собой снижение оценки на один балл за каждое выявленное нарушение.
Во-вторых, повышенное внимание при проведении оценки в последние три года уделено просроченной кредиторской задолженности. Территории, имеющие в отчетном году просроченную кредиторскую задолженность муниципальных бюджетных и автономных учреждений, по муниципальным долговым обязательствам перемещаются на более низкие позиции рейтинга вне зависимости от набранных баллов. Аналогичные меры с 2017 года действуют и для муниципалитетов, в отношении которых применяются бюджетные меры принуждения в виде бесспорного взыскания.
Максимально высокий показатель — 139 баллов — был зафиксирован по результатам оценки за 2017 год, при этом в среднем муниципальные образования набрали в тот год 91 балл, это 65,5% от максимума. Годом ранее данный показатель составлял 55%. Прогресс очевиден. Уверены, что по итогам 2018 года, которые сейчас подводятся, муниципальные образования области еще больше приблизятся к максимуму. А они к этому стремятся, поскольку высокие позиции в рейтинге по качеству управления муниципальными финансами — это не только престижно, но и гарантирует получение денежных средств.
Мониторинг уровня открытости бюджетных данных
В 2016 году Минфин Оренбургской области впервые оценил муниципальные образования по уровню открытости бюджетных данных. Тогда средняя оценка составила всего 50% от максимально возможной. Итоги 2017 года продемонстрировали значительное улучшение: средняя оценка составила 77% от максимума. По итогам 2018 года муниципалитеты закрепили и улучшили результаты прошлых лет: средняя оценка уровня открытости бюджетных данных за 2018 год составила 83% от максимума. Выше среднего значения балльную оценку получили 26 муниципальных образований области из 42.
Как показывает оценка, муниципальным образованиям есть куда стремиться. На 2019 год регион ставит перед ними задачу более активно использовать социальные сети для распространения информации о бюджете. Также муниципалитетам необходимо уделить более пристальное внимание качественному проведению опросов общественного мнения своих жителей.
