Андрей Юрьевич ГУБОВ, действительный государственный советник Иркутской области 1-го класса, председатель Совета директоров Фонда развития информационных технологий муниципалитетов Общероссийского конгресса муниципальных образований, почетный член правления секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления»
Отправной точкой в истории становления движения муниципальной информатизации в России явилось создание четверть века назад секции информатизации органов местного самоуправления Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Именно вокруг нее на первоначальном этапе объединились и продолжают по сей день аккумулироваться наиболее квалифицированные и заинтересованные специалисты для решения задач, которые время ставит перед муниципалитетами.
Через тернии…
Основные проблемы и трудности муниципальной информатизации, к сожалению, уходят к истокам формирования местного самоуправления в его нынешнем виде, и со временем тенденция их преодоления не только не прогрессирует, но и появляются все новые факторы, осложняющие и без того непростую работу органов местного самоуправления (ОМСУ) в данном направлении [1] (таблица 1).
К сожалению, это далеко не весь перечень проблем.
Процесс идет, но вопросы остаются
Тем не менее следует отметить, что вопреки хроническому дефициту финансирования за два с половиной десятилетия в становлении и развитии муниципальной информатизации в России сделано главное:
- успешно эксплуатируются решения в сфере инфокоммуникаций на муниципальном уровне;
- созданы и поддерживаются в актуальном состоянии автоматизированные информационные системы (АИС) и информационные ресурсы по всем наиболее приоритетным направлениям деятельности муниципалитетов, способные стать прототипом для типовых решений;
- большая часть информационных ресурсов страны формируется и сосредоточена на муниципальном уровне;
- в большинстве городов созданы и успешно действуют специализированные подразделения, решающие вопросы информатизации;
- сформировалось целое направление в деятельности организаций разработчиков, ориентированное на создание АИС в интересах органов местного самоуправления.
Однако приходится констатировать, что все достижения муниципальной информатизации, описанные выше, относятся в основном на долю крупных городов-доноров. При этом разрыв в сфере информатизации между ними и прочими дотационными муниципалитетами, и в первую очередь небольшими сельскими поселениями, нарастает.
Все это происходило в очень непростых организационных условиях. Политика государства в развитии информационных технологий за минувшие четверть века была весьма непоследовательной. Постоянно менялись приоритеты: «электронное государство, правительство и муниципалитет»; электронная цифровая подпись и «доверенная третья сторона»; «информационное общество»; оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде и «межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» — да все и не упомнишь. Что их объединяло, так это то, что все мероприятия предусматривали участие органов местного самоуправления на добровольно-принудительной основе. Более того 90% муниципалитетов в силу дефицитности бюджета не имеют для решения столь грандиозных задач ни средств, ни специалистов [3].
Похожая ситуация наблюдается пока и с Национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации», которая помимо унаследованных у своих предшественников и не полностью реализованных на предыдущих этапах направлений включает еще и создание необходимой нормативно-правовой базы, а также подготовку кадров для цифровой экономики.
К сожалению, Правительство России до настоящего времени так и не определилось с задачами и приоритетами проектов не только муниципального, но и регионального уровня. Соглашения с регионами по проектам цифровой экономики, которые должны были быть заключены в июле 2019 года, включают весьма укрупненные и отвлеченные показатели [4]. Ожидается, что к концу 2019 года уточнится, чего ждать и как оценивать, когда на конкурсной основе, затратив 15 миллионов рублей, будет определен индекс развития цифровой экономики [5].
Цифровизация — не в нацпроектах, а в головах
В связи с этим, прежде чем принимать решения о путях развития ОМСУ в условиях национального проекта «Цифровая экономика», нужно понять, что же это такое. По определению цифровая трансформация (цифровизация, диджитализация) — это изменение формы деятельности в условиях цифровой реальности на основе данных. Цифровая трансформация прежде всего означает новые бизнес-процессы, организационные структуры, положения, регламенты, новую ответственность за данные, новые ролевые модели. Ключевой процесс цифровой трансформации — стратегическое управление данными.
Многие считают, что если в офисе стоят компьютеры и подключен интернет, то организация может называться цифровой. Однако компьютеры и интернет — лишь инструменты.
Лозунг «Цифровизация — не в нацпроектах, а в головах» сегодня как нельзя актуален. Приходит время очередной революции в мышлении и переходу от ставших уже привычными АИС к научно обоснованному автоматизированному управлению с применением искусственного интеллекта (ИИ). Цифровизация — это прежде всего системный подход к использованию цифровых ресурсов, внедрение автоматизированных систем управления (АСУ) для повышения производительности труда, конкурентоспособности и экономического развития в целом [6], основные принципы системного подхода представлены в таблице 2.
Таким образом, цифровизация — это не богом данная панацея от всех недостатков во всех видах управления и организации труда и жизни общества, а одна из форм и этапов практической реализации науки об управлении — кибернетики.
Впереди большая работа
С учетом накопленного опыта, требований времени и состояния информационных технологий в рамках цифровой трансформации перед ОМСУ стоят следующие основные задачи:
1. В сфере оптимизации управления муниципальным хозяйством и повышения эффективности деятельности ОМСУ руководители и муниципальные служащие должны:
На основе проведенного анализа управленческих задач и выявления потерь, происходящих в объектах управления инициировать постановку задач АСУ, решение которых с применением оптимизационных методов и ИИ позволяет обеспечивать высокую эффективность.
Для трансформации экономики и социальной сферы до 2024 года обеспечить увеличение финансирования ускоренного внедрения цифровых технологий не менее чем в три раза, как этого требует премьер-министр Д. А. Медведев [7].
Принять безотлагательные и действенные меры по обеспечению муниципалитетов кадрами для цифровой экономики.
2. В рамках дальнейшего развития «Электронного муниципалитета» в ходе цифровизации службам информатизации ОМСУ предстоит обеспечить:
При создании новых АСУ и модернизации существующих систем максимально реализовать интеграцию и централизацию обработки информации и принятия управленческих решений на основе единого информационного центра.
Применение и создание НСИ при формировании и поддержании в актуальном состоянии муниципальных информационных ресурсов.
Переход ОМСУ на практическое применение современных облачных технологий [8], а именно миграции с существующей программно-технической инфраструктуры с проприетарным ПО на виртуальную среду на базе программного обеспечения российского производства или ПО с открытым кодом, распространяемого свободно. Главная цель при этом — оптимизация расходов. В частном секторе экономия на облаках уже доказана и измерена: в среднем она составляет около 30%, но в отдельных проектах может достигать и 90% [9].
Очевидно, что работа по муниципальной информатизации не может и не должна проводиться в отрыве от развития информационных технологий российского общества. И хотелось бы выразить надежду, что все-таки удастся выработать механизмы, обеспечивающие действиям муниципалитетов необходимый постоянный тесный контакт с федеральными и региональными органами государственной власти на официально регламентированной основе.
Подробнее:
1. d-russia.ru/ob-itogah-informatizatsii-v-munitsipalnyh-obrazovaniyah-sibiri-i-dalnego-vostoka-v-2018-godu.html
2. asdg.ru/sections/info2/dvadtsatiletie/stati/stGAU-2018.php
3. asdg.ru/sections/info2/dvadtsatiletie/experts/st3-2018GAU.pdf
4. d-russia.ru/soglasheniya-s-regionami-po-proektam-tsifrovoj-ekonomiki-dolzhny-byt-zaklyucheny-do-15-iyulya-minkomsvyaz.html
5. d-russia.ru/minkomsvyaz-gotova-otdat-15-mln-rub-za-indeks-razvitiya-tsifrovoj-ekonomiki-goszakupka.html
6. www.it-world.ru/cionews/want/141368.html
7. d-russia.ru/dmitrij-medvedev-dlya-transformatsii-ekonomiki-i-sotsialnoj-sfery-nuzhno-obespechit-uskorennoe-vnedrenie-tsifrovyh-tehnologij.html
8. asdg.ru/sections/info2/dvadtsatiletie/stati/GAU-2018-2.pdf
9. d-russia.ru/migratsiya-veb-prilozhenij-gosstruktur-v-oblako-knut-i-pryaniki.html
Tаблица 1. Факторы, осложняющие работу ОМСУ
|
Проблемы муниципальной информатизации |
Последствия |
|
|
Категория |
Содержание |
|
|
Финансирование |
Не отработана система финансирования мероприятий по муниципальной информатизации. Развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов не входят в состав определенных ФЗ № 131 «О местном самоуправлении» направлений деятельности и зон ответственности ОМСУ |
Более 90%, или более 20 тысяч муниципалитетов России, вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными. Сформировался колоссальный разрыв между крупными городами и сельскими поселениями, составляющими подавляющее большинство российских муниципалитетов |
|
До настоящего времени, по крайней мере, в сфере информатизации не сформированы механизмы и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия |
Хочется надеяться, что только этим и объясняется практически полное отсутствие муниципалитетов среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне |
|
|
Неравномерное развитие каналов широкополосной связи |
Развитие каналов широкополосной связи для сельских, удаленных и малочисленных районов хронически отстает от общего уровня |
Неравномерное развитие каналов широкополосной связи оставляет большинство электронных сервисов недоступными для сельских поселений, особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока |
|
Обеспечение кадрами |
В муниципалитетах не хватает специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией для проведения работ по информатизации |
Для значительной части муниципалитетов не только на уровне поселений, но и для многих районов проведение работ по информатизации проблематично — нет специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией |
|
Информационное взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти и государственными информационными системами (ГИС) |
Муниципалитеты участвуют в межведомственном информационном взаимодействии в электронном виде в режиме «одностороннего движения» — предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий |
Основные черты, характеризующие создание, внедрение и дальнейшее развитие ГИС в отношении к ОМСУ, представлены в [2]. Привлечение ОМСУ к работе ГИС является перекладыванием на них части функций государственной власти, не подкрепленным необходимым финансированием |
|
Организационно-методическое обеспечение |
Практически полное отсутствие методических и типовых проектных решений для информатизации органов местного самоуправления, во многом связанное с тем, что заказчиками всех успешных муниципальных информационных систем являются крупные города, которые финансово не заинтересованы в доведении их до типового уровня |
Решения, которые до настоящего времени создавались по инициативе государственных структур как типовые, не в полной мере учитывают интересы и специфику работы ОМСУ и больше ориентированы на обеспечение информацией муниципального уровня соответствующих ГИС. Общественная деятельность АСДГ и других организаций не может полноценно заменить отсутствие методической поддержки ОМСУ в сфере информатизации со стороны органов государственной власти |
|
РФ не имеет единой системы нормативно-справочной информации (НСИ) |
Несовместимость, дублирование и разобщенность информационных ресурсов |
|
Tаблица 2. Основные принципы системного подхода к использованию цифровых ресурсов
|
Принципы системного подхода |
|
|
Принцип |
Практическая реализация |
|
Первого руководителя (человеко-машинный принцип) |
Разработка и внедрение АСУ должны находиться в ведении высшего руководителя той организации, для которой она разрабатывается. При этом руководитель должен глубоко понимать сущность и важность внедрения АСУ, осознавать необходимость в перестройке организационной структуры, в перераспределении функций и задач коллективов, их обучении, формировании нового отношения персонала к своим обязанностям и стилю работы в условиях АСУ |
|
Новых задач |
Предусматривает необходимость анализа управленческих задач и выявления потерь, происходящих в объектах управления. Предполагается постановка задач, как правило, оптимизационных, решение которых позволяет обеспечивать высокую эффективность АСУ. Такие задачи до сих пор не решались или решались частично из-за отсутствия технической возможности их реализации |
|
Автоматизации документооборота |
В АСУ, кроме выполнения на ЭВМ расчетов по тем или иным моделям, необходимо автоматизировать все остальные процессы, связанные с движением информации, — сбор, хранение, передачу, обработку данных и выдачу их для использования в виде подготовленных электронных документов или в иной удобной форме. Принцип автоматизации документооборота предполагает, что весь поток документов в условиях АСУ проходит через один информационный центр |
|
Единства информационной базы |
Единство информационной базы исключает дублирование информации и предусматривает обязательное применение единой НСИ |
