Не будет преувеличением сказать, что территориальное планирование такой огромной страны, как Россия, — дело особой важности и ответственности. Недаром в феврале этого года Правительство РФ утвердило Стратегию пространственного развития РФ на период до 2025 года — основополагающий документ, призванный всеобъемлюще решать назревшие проблемы в этой области. Однако у профессионального сообщества остается много вопросов и замечаний к разработанному документу и в целом к реализации планов по совершенствованию системы организации пространства. Своим видением происходящих процессов в данной сфере и мыслями о том, как решать накопившиеся проблемы, поделилась Елена Станиславовна ЧУГУЕВСКАЯ, генеральный директор ОАО «Гипрогор», профессор МААМ, член правления Вольного экономического общества России, действительный государственный советник РФ 2-го класса.
— Елена Станиславовна, что должно лежать в основе успешного территориального планирования, чтобы страна осваивалась сбалансированно?
— По-хорошему, в основе должна лежать стратегия. В идеале задумывалось, что таким инструментом, если говорить о формате всей территории Российской Федерации, должна была стать Стратегия пространственного развития РФ. К сожалению, она таким документом, который бы ставил задачи для территориального планирования, на сегодняшний день, на мой взгляд, не является. И связано это с тем, что документ готовился без привлечения специалистов в области градостроительства и территориального планирования. Стратегия стала неким декларативным документом, который не задал пространственную модель развития территорий страны.
— То есть можно сказать, что этот документ, который был утвержден совсем недавно,
не работает?
— Он не содержит модели развития даже описательно. Хотя предполагалось, что на базе цифровой платформы — Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП), где размещены все документы территориального планирования, будет проведена аналитика и выделены определенные приоритеты инфраструктурного развития на обозримый горизонт. Этого не получилось.
А ведь положительные примеры есть. Так, стратегию пространственного развития имеет Европа. Там выбирали между тремя моделями: «Европа мегаполисов», «Европа городов» или «Европа регионов». Вопрос состоял в том, какая часть инфраструктурного каркаса приоритетна на данный временной период. Была принята модель «Европа регионов», чтобы сконцентрировать внимание и расставить акценты на ту капиллярную сеть, которая связывает небольшие населенные пункты и обеспечивает их вовлеченность в экономический рост. Мы, увы, так не промоделировали…
— Почему так получилось?
— Это качество работы создателей документа. Мы тоже должны были определить приоритеты на заданный период развития, чего, к сожалению, не сделали. Не была сформирована и модель сбалансированного пространственного развития.
Возьмем, к примеру, агломерации — это должна была быть территориальная сбалансированная система. Это территория, которая влияет на рост экономики, является частью комплексной региональной территориальной системы, связанной со всеми другими населенными пунктами экономическими, социальными, рекреационными и другими связями. Чтобы этого баланса достичь, эти связи надо усиливать. У нас же на территории одного субъекта от центрального города до периферийного не доехать. Мы из одного региона в другой летаем через Москву.
Или еще, сегодня мы отказались от строительства высокоскоростных магистралей, хотя одна из базовых задач для такой большой страны, как Россия, — обеспечение связанности территорий. Мы не научились считать экономические и социальные эффекты от развития инфраструктур.
— И каков выход из создавшейся ситуации?
— Я считаю, что Институт территориального планирования в том виде, в котором он сегодня существует, надо совершенствовать. Однако за последние годы он, к сожалению, только упрощался. Особенно жестко его «потрепали» в 2011 году, когда все территориальное планирование «разгрузили» от аналитики, экономических показателей и экспертизы.
А ведь раньше любой генеральный план начинался с технико-экономических показателей. Хорошо, не надо показателей, но тогда давайте будем смотреть индикаторы, определять целевые эффекты. Этого всего в территориальном планировании нет. Любой утвержденный документ территориального планирования — не важно какого уровня, от сельского поселения до федеральной схемы, — является перечнем объектов инфраструктуры на 20 лет, а что приоритетно и что даст базовый эффект для развития — не прописано. Хотя это должно быть в стратегических документах пространственного планирования обязательно.
— Грубо говоря, нужно разрабатывать стратегию по-новому?
— Конечно. Только, чтобы не повторять ошибок, заниматься столь важным и ответственным делом должны не три чиновника и два аспиранта. Необходимо учитывать опыт Российской академии наук, которая с 2009 года вела междисциплинарное исследование по пространственному развитию России. Не мешало бы привлечь к работе и академиков-градостроителей, которые разрабатывали последний документ на данную тему — Схему расселения Российской Федерации 1996 года. Тем более что положения этого документа более актуальны, чем сегодняшняя стратегия пространственного развития.
— Сегодня у нас в стране масса всяческих проектных организаций непонятного качества. Как вы к этому относитесь?
— Это одна из серьезных проблем. Дело в том, что у нас в Градостроительном кодексе не определены ни цели подготовки документов территориального планирования, ни квалификационные требования к их разработчикам. Кроме того, масса конкурсов на право разработки таких документов проводится сегодня для субъектов малого и среднего предпринимательства. Я глубоко уважаю малый бизнес, но территориальное планирование всегда было государственной функцией. Как можно на уровне малого бизнеса сделать качественную разработку?
А в то же время крупным институтам, например таким, как наш «Гипрогор», очень сложно выживать, хотя мы являемся категорийным институтом со своей спецчастью. Но даже если вдруг мы выиграем конкурс, как представители крупного бизнеса мы обязаны привлекать малый и средний на субподряд. А почему мне надо идти искать надомника на субподряд, когда у меня не загружены собственные сотрудники, которые имеют высокую квалификацию и накопленный опыт крупнейшего государственного института с 90-летней историей?
— Как, на ваш взгляд, необходимо решать эту проблему?
— Я считаю, что в Градостроительный кодекс нужно срочно вносить требования к поставщикам. Это делается одно фразой. Я уже говорила на заседании комитета Государственной думы, что следует всего лишь добавить: «требования к поставщикам, разработчикам документов территориального планирования устанавливаются Правительством РФ». И сделать подзаконный акт правительства, где просто прописать квалификационные требования. И опыт, и стаж, и наличие специалистов, спецчасти дополнительных лицензий.
— Существуют ли сегодня административные барьеры при подготовке документов территориального планирования?
— Существуют, и очень много. Лежат они в двух плоскостях. Первая — это сбор исходных данных. В свое время законодателями предполагалось, что все исходные данные будут размещены в ФГИС ТП: вы туда зашли, все взяли и никого запросами не мучаете.
На самом деле часть данных там есть, однако ведомства и министерства очень неохотно делятся информацией. Мало того, она часто не приведена к определенным стандартам и форматам. Наконец, ведомства используют разные топографические цифровые карты. Я не знаю, как мы говорим о блокчейне, о какой-то цифровой экономике, когда мы межведомственно по форматам данных договориться по-человечески не можем.
Вторая история, от которой особенно страдают проектировщики, — это согласования, когда исправления при корректировке генерального плана могут множиться многократно. Скажем, если изначально их объем составлял сто замечаний, то потом почему-то их становится уже под тысячу. Я считаю, что согласования на федеральном уровне при реализованном в ФГИС ТП инструменте форматно-логистического контроля излишни, часть их может быть передана на региональный уровень.
— Как зависят экономическое развитие муниципальных образований и доходы местных бюджетов от качества территориального планирования и особенно генпланов?
— Любая пространственная организация территории — это в первую очередь ее экономическая модель. Город не должен расползаться, он не должен иметь рыхлую планировочную структуру, он должен иметь нормальную связанность территорий, сбалансированное землепользование. У нас до сих пор в городах остаются огромные пятна промышленных и коммунальных зон, которые лежат мертвым грузом, но поскольку там собственники, то муниципалитет туда не вмешивается. Мы же всегда говорим о том, что заниматься редевелопментом промышленных территорий необходимо, начиная с подготовки генерального плана города, причем вместе с местными властями.
Хороший генеральный план направлен на экономический рост и социальное развитие. У любого государственного планирования два базовых эффекта — это повышение качества жизни и создание комфортной городской среды. Достигаются они за счет экологических характеристик окружающей среды, инфраструктурного развития, качества архитектурных решений застройки и, конечно же, за счет развития и благоустройства общественных территорий и пространств.
— В России большое количество агломераций. Что нужно для их правильного развития?
— При разработке генплана любого крупного города надо понимать его агломерационные связи, потому что он не существует в замкнутых административных границах. Так, например, территории под малоэтажную застройку стоит выделять на границах агломерации, а высотные здания размещать в центральной части города. Кроме этого, необходима оценка влияния агломерации на всю систему расселения региона, причем с учетом межрегиональных связей. При этом нужно рассматривать агломерацию не как точку роста, а как часть единой сети населенных пунктов, обеспечивающей пространственный каркас территории страны.
— На ваш взгляд, что сейчас необходимо сделать, чтобы наше территориальное планирование хоть как-то соответствовало общемировым стандартам?
— Определить квалификационные требования к разработчикам, ввести цифровые стандарты документов территориального планирования. Институализировать до конца рынок территориального планирования. Это могло бы поддержать крупные градостроительные институты, а нас осталось не больше, чем пальцев на одной руке. Уцелело всего лишь несколько крупных институтов: «Гипрогор», НИИП градостроительства в Санкт-Петербурге, ЦНИИП Минстроя России, институт Генплана Москвы и институт Генплана в Санкт-Петербурге. Есть еще несколько региональных институтов, накопивших за последние годы неплохой опыт работы.
— Но есть какая-то надежда на возрождение?
— Надежда есть. На себе чувствую внимание к отрасли. Мы очень активно пытаемся интегрироваться во все экспертные советы, которые существуют в правительстве, благо находимся в Москве. У нас накоплен существенный опыт, и очень надеемся, что год 90-летия института поможет нам совершить мощный рывок во влиянии на процессы территориального планирования в стране.
Подготовил Д. Н. ГНАТЕНКО
