Принятие в феврале текущего года Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года стимулировало интерес к теме агломераций в целом и к управлению процессом агломерирования в частности. Координатор проекта Комитета гражданских инициатив (КГИ) «Муниципальная карта России: точки роста» кандидат политических наук Дмитрий Петрович СОСНИН изучил практику институционализации управления агломерациями во Франции. О том, чем интересен этот опыт для России, эксперт рассказал журналу «Бюджет».
— Дмитрий Петрович, изучая зарубежную практику, ответы на какие вопросы, касающиеся российской действительности, вы искали прежде всего?
— В постсоветской России рост населения и территорий городских агломераций проходил естественным путем и никто данным процессом, по большому счету, не управлял. Более того, когда в 2018 году шло обсуждение проекта стратегии пространственного развития, часть экспертов считала, что агломерационные процессы и так идут достаточно активно и вовсе не требуют управленческого вмешательства. Высказывалась и противоположная точка зрения, что крупные города разрастаются хаотично и давно назрел вопрос создания специальных систем управления для расшивки проблем развития социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры или той же экологии. Было любопытно, а как, например, в Европе решается этот вопрос.
Нельзя не сказать, что в российских регионах уже есть отдельные кейсы по созданию структур управления развитием агломераций. Так, например, в форме ассоциации муниципальных образований создан Координационный совет агломерации «Большой Челябинск».
На сегодняшний день в российских реалиях ассоциация муниципальных образований — это практически единственный хоть как-то работающий правовой инструмент межмуниципального сотрудничества. Но в целом у нас в стране существует большая проблема с реализацией муниципалитетами общих проектов. Да, статьей 68 Закона № 131‑ФЗ предусмотрено право создания межмуниципальных хозяйственных обществ, но на практике в силу неурегулированности многих нюансов эта норма практически не работает. Поэтому в отличие от европейских стран, где межмуниципальное сотрудничество, особенно в хозяйственной сфере, широко распространено, наши муниципалитеты фактически все свои проекты и программы ведут в одиночку. А если и есть попытки соседних муниципалитетов объединить свои усилия, в том числе финансовые, для решения общих задач, то такие действия зачастую попадают в поле зрения надзорных органов, которые могут вменить нецелевое использование бюджетных средств.
Это следующая причина, почему мы обратились к зарубежной практике. Почему нам интересен опыт Франции? Там все, что связано с агломерациями, выросло из практики межмуниципального сотрудничества, которая нарабатывалась более 100 лет.
— С чего же все начиналось во Франции?
— В 1890 году там был принят закон о целевых межмуниципальных организациях, получивших название «синдикаты», которые создавались для конкретных целей. Например, несколько соседних муниципалитетов (во Франции они называются коммунами) объединялись в синдикат, чтобы совместно организовать систему водоснабжения или вывоза мусора. При этом синдикаты не имели право устанавливать и собирать налоги.
Важно отметить, что во Франции с населением порядка 67 миллионов человек более 36 тысяч коммун. Для сравнения: в России более 146 миллионов жителей, а муниципалитетов всего 21,5 тысячи. Во Франции очень много мелких коммун, которые в силу тех же проблем, которые есть у нас (недостаток квалифицированных кадров, финансовых ресурсов), не могут самостоятельно решать многие вопросы местного значения. Однако здесь предпочитают идти не по пути механического административного укрупнения, а решают все вопросы как раз за счет развития межмуниципального сотрудничества. Это позволяет объединить ресурсы и совместно решать общие задачи. Синдикаты создавались в основном сельскими коммунами с небольшим количеством жителей.
Следующий этап развития межмуниципального сотрудничества начинается в 1966 году, когда был принят закон, разрешивший крупным городам формировать межмуниципальные объединения с пригородами. Фактически это стало первой правовой формой управления агломерациями. В дальнейшем число форм межмуниципального сотрудничества только возрастало, исходя из потребностей управления муниципалитетами разного масштаба.
— Как выглядит система межмуниципального сотрудничества сегодня?
— Сегодня во Франции существует четыре вида межмуниципальных объединений с правом устанавливать и собирать собственные налоги:
1) межмуниципальные объединения сельских коммун;
2) межмуниципальные объединения малых и средних городов;
3) межмуниципальные объединения сравнительно крупных городов;
4) межмуниципальные объединения на базе крупных городских агломераций (метрополий).
Сельским коммунам, расположенным по соседству друг с другом, право создавать межмуниципальные объединения было предоставлено в 1992 году. Ограничений по минимальному количеству жителей для формирования сельских межмуниципальных объединений установлено не было. На начальном этапе произошел бурный рост количества межмуниципальных объединений сельских коммун — к 2007 году их было создано почти 2,5 тысячи. Затем произошел спад, и к 2018 году их осталось чуть более тысячи.
Межмуниципальные объединения малых и средних городов, как правило, формируются на базе коммуны с населением более 15 тысяч человек и ее пригородов. Сейчас во Франции 222 таких объединения.
Межмуниципальных объединений третьего типа, имеющих в своем ядре сравнительно крупный город, на сегодняшний день осталось всего 11. Большинство крупных городов после 2014 года, тогда был принят специальный закон, стали метрополиями.
Здесь следует сделать терминологическое пояснение. В европейской практике метрополиями принято называть то, что в России обычно определяется как агломерация: крупный город с пригородами и городами-спутниками, а также с существенной маятниковой миграцией с периферии в ядро.
Во Франции метрополия — наиболее интегрированный вид межмуниципальных объединений. Если сельским коммунам дано право свободно входить и выходить из объединения, то в случае с метрополией решение о том, какие муниципалитеты войдут в нее, принимается на национальном уровне и утверждается законом. На сегодняшний день во Франции создано 22 метрополии, двум из них, в том числе Большому Парижу, присвоен особый статус.
— Что же такое агломерация по-французски?
— Говоря о метрополии (агломерации), необходимо различать метрополию как естественно сложившуюся систему расселения вокруг крупного города и метрополию как институционально закрепленную структуру управления. Нагляднее всего это можно продемонстрировать на примере Большого Парижа. Эта метрополия создана, повторюсь, на основании закона, принятого в 2014 году, однако функционировать стала только с 1 января 2016 года. В метрополию была включена 131 коммуна, в том числе и собственно муниципалитет Париж. Население метрополии составляет около семи миллионов человек.
Однако если Париж и окрестности вокруг него рассматривать с точки зрения неразрывно застроенной территории и связанной маятниковой трудовой миграцией, то реальная агломерация охватывает гораздо большую территорию вокруг столицы Франции, нежели метрополия Большой Париж. На территории метропольного региона проживают 12,5 миллиона человек. Однако в силу разных причин законодатель не решился всю урбанизированную территорию вокруг Парижа, объединенную экономическими, транспортными связями, слить в единую административную управленческую структуру.
Это примерно как Москва и значительная часть городов Подмосковья, фактически играющих роль спальных районов столицы, но при этом административно от нее отделенных и имеющих статус самостоятельных муниципалитетов, да еще и принадлежащих другому субъекту РФ. Здесь также имеет место несовпадение фактически сложившейся агломерации и системы управления.
— А как управляется метрополия Большой Париж?
— Коммуны, вошедшие в Большой Париж, создали управляющий орган — Совет метрополии. В него входят 210 депутатов, которые избираются методом делегирования от коммун. Определены ключевые полномочия метрополии: градостроительное планирование, жилищное строительство, охрана окружающей среды, транспорт.
В плане градостроительной политики Совет метрополии утверждает, где будут размещаться, например, промышленные, жилые или рекреационные зоны. В поле зрения совета и такой острый вопрос, как жилищное строительство. После войны Франция пережила период массовой застройки жилья. В спальных районах Парижа и в пригородах были выстроены огромные типовые кварталы жилья экономкласса, которые сегодня требуют реновации и модернизации.
И, пожалуй, самый главный вопрос — развитее транспортной сети. Сегодня в Большом Париже реализуется амбициозный проект повышения транспортной связанности, предусматривающий развитие скоростных линий. Транспортный проект является одним из стержневых для такого рода территорий.
Таким образом, очевидно, что Франция не боится идти по пути закрепления на законодательном уровне механизмов управления развитием агломераций, определения их территорий, формирования и определения перечня полномочий органов управления, источников финансирования. Мы же слишком долго находимся в дискуссии, пытаясь дать наилучшее определение понятию «агломерация» и определиться, надо ли вообще управлять их развитием. В итоге отсутствие четко сформулированной политики в данном вопросе приводит к стихийной застройке огромных территорий вокруг мегаполисов, что порождает, в частности, транспортные перегрузки, социально-экономический и экологический дисбаланс.
— У нас сейчас идет дискуссия по поводу расширения практики образования внутригородских муниципальных образований. Приводят в пример Махачкалу, Самару, Челябинск. А есть ли внутригородское деление в коммуне Париж?
— Коммуна Парижа разделена на 20 внутригородских округов, которые имеют меньшую автономию, нежели наши внутригородские муниципальные образования. Внутригородскими округами управляют Советы, в которые входит от 10 до 40 депутатов. Всего в 20 округах 354 депутата. Кроме того, округа делегируют своих депутатов в Совет Парижа. Кстати, мэр Парижа избирается именно депутатами Совета Парижа.
Основные полномочия внутригородских округов — это организация и содержание детских садов и центров, спортивных центров и стадионов, благоустройство местных парков и скверов. Советы округов согласуют проекты застройки территорий, участвуют в распределении социального жилья. К слову, во Франции распределяется очень много социального жилья.
Кроме того, внутригородские округа занимаются регистрацией рождений, смертей, браков. Для нас это нетипично, поскольку все это отдано на государственный уровень, а у них, наоборот, данным учетом занимаются самые низовые структуры. Далее внутригородской округ разделен на четыре квартала, всего их в Париже 80. Внутригородской округ может принять решение о создании совета квартала. Стоит заметить, что такое деление на внутригородские округа во Франции есть еще только в Лионе и Марселе.
— Обсуждая тему управления агломерациями, российские эксперты указывают на то, что у нас отсутствует статистический учет по данным территориям. Как этот вопрос решен во Франции?
— Для целей экономического и статистического учета Национальный институт статистики и экономических исследований Франции выделил урбанизированную территорию, включающую Париж с пригородами — метропольный регион, который, как было сказано выше, значительно крупнее Большого Парижа. Статистические наблюдения и исследования на этой территории осуществляются с 1996 года. Статистический учет по метропольным регионам ведется по единым методикам. И, на мой взгляд, этот опыт весьма интересен и мы можем вполне его использовать.
Мы можем называть сегодня какое угодно количество агломераций в стране — 40 или 19, но пока мы не установим критерии для агломераций, пока не наладим адекватный статистический учет, все эти цифры будут от лукавого. В заключение могу сказать, что опыт Франции нам нужен не сам по себе, а как отправная точка для творческой разработки российского варианта системы управления агломерационным развитием.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
