Вячеслав Олегович ПИНЧУК, начальник Департамента социально-экономического развития, макроэкономического анализа и прогноза Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области
Лина Юрьевна НИКИФОРОВА, заместитель начальника Департамента социально-экономического развития, макроэкономического анализа и прогноза Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области — начальник отдела стратегического планирования
Проблемные зоны
В основе Стратегии социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года — ограниченный набор из шести четких приоритетов, конкретные действия органов власти на ближайшие пять лет и достаточно амбициозные цели в долгосрочной перспективе, учитывающие федеральные требования и изменившиеся макроэкономические условия, логика проектного управления и проецирование реализации приоритетов на территорию. Но утверждение стратегии еще не означает ее успешную реализацию в будущем. Сложившаяся система государственного управления не позволяет реализовывать стратегические приоритеты в полном масштабе (обобщенный анализ показывает, что в итоге реализованы в установленный срок не более 30% проектов развития региональных стратегий).
Рисунок 1. Проект «Госуправление 2.0»
Исследование лучших региональных практик показывает, что в большинстве успешных историй развития субъектов ведущая роль — у главы региона и его команды. При этом отсутствует система управления развитием, которая позволила бы не снижать достигнутые темпы при смене руководства. Поэтому нами были сформулированы проблемные зоны, влияющие на реализуемость стратегических документов:
- отсутствие оптимального баланса распределения ресурсов (времени, бюджета) между оперативными и стратегическими задачами развития.
- дефицит программно-целевой стройности государственных программ региона. Требование федеральных органов власти к формированию программно ориентированных бюджетов привело к тому, что в программы включаются все мероприятия и расходы, связанные с деятельностью органов исполнительной власти в данной сфере. Преимущественно они носят текущий (операционный) характер, в том числе это расходы на содержание ведомств и подведомственных учреждений.
- низкая степень внедрения лучших управленческих практик в деятельность органов исполнительной власти.
- недостаточная согласованность документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней. Стратегия региона, с одной стороны, не может реализоваться без учета федеральных проектов и программ, с другой — ее реализация зависит от координации действий на местах.
- органы исполнительной власти ориентированы на выполнение своих функций, а не на достижение конкретного результата.
- низкая эффективность межведомственных коммуникаций, особенно в части сложных стратегически важных проектов.
- одинаковый уровень контроля за исполнением стратегических и текущих задач.
Нововведения
Очевидно, что для успешной реализации стратегических приоритетов необходимо изменить систему, принципы и механизмы государственного управления. Таким образом, была определена цель проекта «Госуправление 2.0»: создание системы институтов управления развитием, обеспечивающих реализацию стратегии региона. Четыре блока было реформировано за три года:
- внедрено проектное управление, позволившее в 2018 году быстро перейти на реализацию майского указа Президента РФ в проектной логике (рисунок
- полностью пересмотрен подход к формированию плана мероприятий по реализации стратегии: в его основу легла система сбалансированных показателей и стратегические карты целей (рисунок
- внедрены методики процессного управления и запущена оптимизация ключевых процессов в госсекторе;
- задана жесткая связка госпрограмм со стратегией и планом ее реализации с одновременной либерализацией механизмов и сокращением сроков внесения изменений в госпрограммы.
Рисунок 2. Дорожная карта внедрения системы управления проектами в Ленинградской области
Рисунок 3. Стратегическая карта целей
В существующей системе документов стратегического планирования субъектов РФ госпрограммы должны выполнять роль отраслевых стратегий. Поэтому необходимо было прежде всего облегчить их, упростить, сделать доступным, читаемым, логичным документом.
Скелетом госпрограммы становится соответствующая стратегическая карта (раздел плана реализации стратегии). За счет этого обеспечивается
Для этого были кардинально пересмотрены Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ленинградской области, а также Методические указания по разработке и реализации государственных программ. Эти документы установили жесткую взаимосвязь целей, задач и показателей госпрограмм с региональной стратегией и планом ее реализации. На практике это особая таблица-приложение к госпрограмме, где показывается соответствие целей, задач стратегической карты плана реализации стратегии и данной госпрограммы.
Сроки реализации государственных программ теперь должны соответствовать срокам и этапам реализации стратегии, но быть не менее трех лет. В случае Ленинградской области — это 2024 или 2030 год.
Кроме того, были установлены жесткие требования к текстовой части государственной программы по ее содержанию и объему, а также предусмотрены основания, при которых госпрограмма может не корректироваться в течение финансового года:
- объем финансирования подпрограммы меняется в пределах 20%;
- корректируются бюджетные ассигнования на субсидии инвесторам, трейдерам, транспортным и ресурсоснабжающим организациям (межтарифная разница);
- получение субвенций из федерального бюджета.
Новым направлением стало ранжирование проектов и мероприятий государственных программ для определения их влияния на ожидаемые результаты реализации госпрограмм. Это позволяет анализировать обеспеченность задач государственной программы мероприятиями и проектами.
Но одно из наиболее важных нововведений — упрощенный порядок корректировки госпрограмм при перераспределении средств в рамках приоритетных проектов (если соответствующее решение принято организационным штабом по проектному управлению в Ленинградской области). В этом случае изменения согласуют Комитет финансов, Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности, Комитет правового обеспечения в течение трех рабочих дней со дня поступления проекта в соответствующий орган. Так как все региональные составляющие федеральных проектов включены в государственные программы региона, это позволяет оперативно реагировать на любые изменения как на внутрирегиональном уровне, так и на федеральном.
Кадровые вызовы
Перед проектным управлением, как перед любой управленческой инновацией, стоит ряд вызовов. Во-первых, опасность скатывания к формализму. Важно, чтобы принципы проектного управления не имитировались, а действительно использовались. Например, распространенная проблема — несоответствие участников проектов проектным ролям. Так, на первых этапах были попытки назначать руководителями проектов начальников отраслевых органов власти. Некоторые кураторы и заказчики проектов уклоняются от сутевого погружения в проект. Встречаются случаи, когда участники проектов пытаются так сформулировать цели и задачи проекта, что даже их полное выполнение не гарантирует достижения эффекта для конечного пользователя. Важно также следить за тем, чтобы проектные команды были компактны и туда входили участники на постоянной основе, то есть чтобы такие команды не превращались в традиционные рабочие группы.
Во-вторых, качество подготовки и мотивация участников проектов. Проектное управление катализирует проблемы кадрового наполнения органов власти, которые ранее были замаскированы. В какой-то момент оказывается, что в каждом комитете есть несколько человек, которые тянут почти все важнейшие проекты и объективно перегружены. Здесь в Ленинградской области удалось внедрить систему мотивации за проектную деятельность, учитывающую занятость в проекте, выполнение его задач (проектную дисциплину) и достижение результатов проекта.
Механизмы проектного управления в Ленинградской области внедрялись на добровольной основе. Это позволило к выходу майского указа Президента РФ и повсеместному распространению проектного управления в госсекторе иметь костяк из управленцев, понимающих специфику проектного подхода и привыкших к его артефактам и организационной структуре.
Свод четких целей и задач
Базовые вводные для систем проектного и программного управления задает стратегия и план ее реализации. С самого начала стало понятно, что традиционный формат плана — большой таблицы с огромным количеством мероприятий, показателей, финансовых оценок, которые устаревают еще до утверждения самого плана, — нам не подходит. Было определено, что план должен стать самым практическим документом, который помогает использовать стратегию ежедневно, и быть:
- кратким — чтобы его стали читать и использовать высшие управленцы;
- конкретным — цели в нем должны быть сформулированы с учетом принципов SMART;
- удобным в использовании — чтобы отраслевые управленцы понимали, какие конкретно цели и задачи стоят перед ними;
- понятным для широких слоев бизнеса и граждан.
План — это набор стратегических карт, составленных на основе сбалансированной системы показателей. Каждая стратегическая карта описывает одну ключевую сферу на одном листе. Почему выбран данный формат? Первое: малый объем позволяет высшим должностным лицам управлять сферами по результатам (госпрограмму на 200 страниц губернатор не сможет даже прочитать). Второе: на карте связываются и конечные (публичные) цели органов власти, и операционные (внутренние) цели. Третье: на одном листе рисуется полная картина развития сферы — доступная и понятная, измеримая. Функциональное назначение плана — связать стратегию (верхнеуровневый документ) с госпрограммами (документами тактического планирования).
Карта делится на четыре так называемые перспективы и включает блоки «цель — показатель достижения цели — значения показателей на 2018, 2024, 2030 годы» (по этапам стратегии):
- перспектива «Результаты для клиента» — фиксируются конечные цели развития сферы. Конечными клиентами (потребителями) являются граждане (население) или бизнес. Важно, что на цели этой перспективы могут влиять не только органы власти, а их показатели могут не фиксироваться в госпрограмме. Реализация целей остальных перспектив зависит от деятельности органов власти (но не только региональных), а они и их показатели должны содержаться в госпрограммах.
- перспектива «Внутренние изменения» — конечные цели (и результаты) работы органов власти, важнейшие для развития и функционирования сферы.
- перспектива «Ресурсы» — это цели, направленные на обеспечение финансового потока в сферу или оптимизацию финансовых ресурсов. Кроме того, здесь фиксируются цели по кадровому обеспечению сферы (как управленческие, так и рабочие кадры). Ресурсные цели формируются исходя из необходимости привлечения средств федерального, регионального и местного бюджетов и внебюджетных фондов, частных инвестиций. Эти ресурсы необходимы для достижения конечных для потребителя целей и внутренних результатов.
- перспектива «Управление» — по сути, организационные цели органов власти, связанные, например, с внедрением ИT-технологий, изменением структуры управления организациями, планированием и прогнозированием, внедрением стандартов деятельности или оказания услуг и др.
Кроме того, устанавливаются причинно-следственные связи между отдельными целями. Связи допускаются только односторонние, а цепочки связей должны обязательно замыкаться на цели перспективы «Результаты для клиента».
В качестве примера возьмем развитие промышленности (приоритет «Индустриальное лидерство») (рисунок 4). Для бизнеса, как для конечного потребителя, важны доступ к производственным площадкам и инфраструктуре, технологиям, кадровым и финансовым ресурсам. Для этого органы власти должны провести конкретные внутренние изменения: сконцентрироваться на создании сети индустриальных парков, организации территорий опережающего развития с льготным налогообложением, стимулировании модернизации действующих предприятий. Поддерживающими являются цели перспективы «Ресурсы»: по привлечению федеральной помощи или подготовке высококвалифицированных кадров для промышленности, а в перспективе «Управление» — создание кластерных структур, экспортной инфраструктуры и снижение административных барьеров через целевые модели Агентства стратегических инициатив. Иными словами, план представляет собой свод четких целей и задач развития региона, оцифрованных с помощью конкретных показателей и увязанных между собой.
Рисунок 4. Стратегическая карта целей (приоритет «Индустриальное лидерство»)
Сегодня государственный аппарат вынужден меняться, кратно повышая свою производительность без роста затрат и работая исключительно на результат. Выстроив систему управления федеральными и региональными проектами, реализацией стратегических приоритетов, мы перешли к следующему этапу инициативы «Госуправление 2.0»: оптимизации процессов и внедрению цифровых технологий.
