Федеральное казначейство за 27 лет своего существования прошло огромный эволюционный путь и превратилось в мощную, технически оснащенную структуру по управлению государственными финансами. Однако и его приобретенный статус, и разнообразие полномочий, которыми сегодня наделено ведомство, не делают его неуязвимым от ряда рисков.
Риск первый: автоматизация и цифровизация. Буквально накануне открытия Московского финансового форума — 2019 РАНХиГС обнародовала свое исследование «Риски цифровизации и автоматизации», в котором указала, что к 2030 году компетенции 20,1 миллиона работников в России станут неактуальными. Таким специалистам придется либо уйти с рынка труда, либо переобучаться. На площадках форума также не раз прозвучало, что в связи с развитием цифровизации и автоматизации некоторые профессии, например бухгалтера, юриста, в ближайшем будущем могут исчезнуть. «Действительно, может получиться так, что наша традиционная функция казначея — распределение доходов между бюджетами бюджетной системы, санкционирование расходов, бухгалтерский учет и так далее — будет исполняться по заложенным алгоритмам автоматически, — с такого предположения начал открытый диалог руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин. — Это серьезный вызов профессии казначея».
Источником второго риска является корпоративный сектор. «Есть мнение, что качество государственного управления проигрывает качеству корпоративного управления, — сказал Артюхин. — Федеральное казначейство якобы не выдерживает конкуренции и является неэффективной структурой, а соответственно, рассматривается возможность передачи его функций на аутсорсинг». Действительно, если посмотреть на зарубежный опыт, то в ряде стран казначейство отсутствует, а казначейские функции исполняют банки. Например, в Австралии, США, Великобритании казначейской системы в нашем понимании нет. Лицевые счета, санкционирование операций и т. д. ведутся кредитными организациями. «Такой же пример можно привести и в отношении бухгалтерского учета, — рассказал спикер. — Например, в Австралии отчет об исполнении бюджета составляет частная аудиторская компания».
Эволюция казначейства
Вот к таким вызовам, по мнению Артюхина, должно быть готово Федеральное казначейство. Стоит отметить, что до сих пор ведомство противостояло всем рискам и успешно решало все возникающие проблемы, реализовывало самые смелые проекты. Так, для более эффективного управления ликвидностью единого казначейского счета были внедрены новые инструменты: депозиты до востребования, РЕПО, обратное РЕПО, валютные СВОПы. По словам Артюхина, все эти механизмы разработаны исключительно силами ведомства, без привлечения сторонних экспертов финансового рынка. «Мы сами все изучали, смотрели, внедряли, — рассказал спикер. — Сегодня даже Московская биржа признает, что наши механизмы фактически образуют новые сегменты финансового рынка». Эффекты, которые сейчас имеет Федеральное казначейство, объективно впечатляют. «За все эти годы в доходы федерального бюджета поступило 645 миллиардов рублей, — сообщил спикер. — В этом году законтрактовано 165 миллиардов рублей, а это, между прочим, три хороших годовых бюджета среднего субъекта Федерации».
Следующая проблема — рост дебиторской задолженности. На 1 апреля 2016 года на счетах госкорпораций, компаний висело 3,9 триллиона рублей авансов, субсидий, предоставленных из федерального бюджета. Чтобы остановить массовое отвлечение государственных средств и стимулировать бюджетные расходы, был разработан механизм казначейского сопровождения госконтрактов. По словам Артюхина, сопровождение госконтрактов в сочетании с механизмом предоставления средств под потребность способствовало сокращению роста дебиторской задолженности. «Сегодня в казначействе обслуживаются 29 тысяч юридических лиц, которые не являются бюджетными или автономными учреждениями, остатки по ним достигают 560 миллиардов рублей. Это неплохой результат, но не тот, которого мы добиваемся, — отметил руководитель ведомства. — Надо продолжать выталкивать деньги в экономику и разрабатывать новые финансовые механизмы, чтобы каждый бюджетный рубль работал на достижение поставленных целей».
Следующим испытанием на прочность и профессионализм казначеев стала передача в ведение Федерального казначейства ЕИС и полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля. Централизация бухгалтерского учета на базе Федерального казначейства — следующий проект, который реализует ведомство. «Несмотря на всю сложность, на огромный бумажный документооборот, с этой задачей мы справимся», — пообещал Артюхин. На сегодняшний день уже 13 федеральных органов исполнительной власти передали полномочия по ведению бухгалтерского учета и начислению заработной платы Казначейству России. Планируется, что с начала 2020 года это сделает еще 21 ФОИВ, а с 2021 к ним присоединятся 18 органов власти.
В то время как список полномочий казначейства ширится, численность сотрудников ведомства, напротив, сокращается. По словам выступающего, за последние годы штат казначейства сокращен на 20% и впереди грядет сокращение еще на 15%.
Есть ли конкуренты у казначейства?Мнения разделились
При наличии таких компетенций, опыта, кадрового состава способно ли казначейство конкурировать с корпоративным сектором, или, может быть, имеет смысл передать его функции на аутсорсинг? Для того чтобы узнать мнение собравшихся, Артюхин провел онлайн-голосование по вопросу: «Можно ли передать функции казначейства России на аутсорсинг?» Итак, 67,5% участников диалога ответили «нет, нельзя». 7,1% считают, что функции казначейства могут быть перераспределены между другими госорганами, а 25,4% согласились с тем, что вполне можно передать их на аутсорсинг коммерческому сектору.
В 2019 году в рамках проекта по централизации бухучета Федеральным казначейством было сформировано более 1,7 миллиона электронных документов, начислена заработная плата на сумму более 17 миллиардов рублей. Создана единая база данных объемом более 33 миллионов мегабайт, ежесекундно выполняется 3,5 операции
«Сможете составить за нас отчет об исполнении бюджета?» — с таким вопросом глава казначейства обратился к А. В. Коваленко, директору практики цифровые финансы KPMG (аудиторская компания, входящая в большую четверку крупнейших в мире аудиторских фирм). «Мы видим, что до 20 процентов государственных функций на Западе переданы на аутсорсинг, и сегодня налицо тренд увеличения этой доли, — отметил аудитор. — Когда мы говорим об аутсорсинге, то обычно подразумеваем передачу функций по ведению бухгалтерского учета». По мнению Коваленко, преимущества передачи ведения бухучета внешней компании очевидны. Специализированная компания осуществляет бухучет текущих процессов быстрее и качественнее. При таком варианте отсутствуют капитальные затраты, необходимость обучать кадры и т. д. Кроме того, передача функций внешней компании происходит быстрее и безболезненнее, нежели внутреннему подразделению казначейства.
Как считает спикер, на аутсорсинг, кроме бухучета, можно отдать такие функции, как сопровождение ИТ-систем. «На Западе эта функция чаще всего передается на аутсорсинг ИТ-компаниям, для которых она является основной, а потому все происходит быстрее и качественнее, — рассказал представитель KPMG. — Что касается финансовых инструментов, никто не спорит, что Федеральное казначейство совершило переворот в части широты их охвата, но все-таки, на мой взгляд, банковский сектор имеет больше знаний и опыта в части анализа и экспертизы рисков». При этом эксперт считает, что не стоит рубить с плеча, что во всех решениях должен быть здоровый баланс.
Иное мнение высказал заместитель руководителя Федерального казначейства А. В. Дубовик. Он считает, что коммерческий сектор пребывает в мире иллюзий. Сервисные компании полагают, что они будут получать документы, формировать соответствующие бухгалтерские записи и отчеты. При этом они не учитывают, что при ведении бухучета им придется выполнять абсолютно разноплановые, порой даже полярные бизнес-процессы, подстраиваться под каждого участника, что, безусловно, подразумевает капитальные вложения, развитие компетенций у сотрудников и т. д. «Другое дело, когда мы говорим о внутреннем аутсорсинге, когда казначейство может влиять на существующие бизнес-процессы и менять их, — отметил Дубовик. — Сегодня мы как раз работаем над унификацией, а также автоматизацией всех процессов». При такой модели, по мнению спикера, аутсорсинговые компании не могут конкурировать с ведомством. «Весь аутсорсинг закончится тогда, когда коллеги начнут обрабатывать выписки с
Заместитель министра финансов России Т. Г. Нестеренко призналась: «Я проголосовала за то, что можно передать на аутсорсинг коммерческому сектору какие-то функции казначейства, если ведомство не будет показывать лучшие результаты, задавать высокие стандарты. Нельзя считать, что уже все настолько хорошо, что не надо сравнивать себя с другими и двигаться вперед. Нужно быть лучшими». Нестеренко подчеркнула, что сегодня необходимо создавать такие бизнеспроцессы, которые могла бы автоматически выполнять машина, чтобы ей передать часть функций. Все это существенно меняет профиль и качество казначейства.
Начальник Департамента 839 ПАО «Газпром» Д. С. Гришин напомнил, что сегодня Федеральное казначейство не то традиционное ведомство-кассир, которое было раньше. «Казначейство, впитав в себя новые функции (централизованный бухгалтерский учет, госзакупки, внутренний государственный финансовый контроль), за счет длинных и сквозных бизнеспроцессов, их автоматизации дает замечательный эффект», — считает Гришин. По его словам, если передать на аутсорсинг часть функций, то уже нельзя будет достичь такой синергии, которая отмечается сегодня. «На мой взгляд, функции Федерального казначейства в данной конструкции, при наличии данной команды на аутсорсинг передавать нельзя, — вынес свой вердикт спикер. — Федеральное казначейство конкурентоспособно и идет семимильными шагами вперед».
Еще один заместитель руководителя Федерального казначейства, А. Т. Катамадзе, высказалась за возможность передачи функций казначейства, но не коммерческому сектору, а другим государственным органам власти. «Функция органа власти — разработка методологии, правил и, наконец, формирование баланса правил для всех участников рынка, госучреждений. И передавать данную функцию в частные руки неправильно, — считает Катамадзе. — Поэтому когда мы говорим о функции в этом смысле, то мы можем конкурировать только с другими органами власти».
