Действующая в Нижегородской области до 2019 года система межбюджетного регулирования, закрепленная в законе региона от 6 декабря 2011 года №
- отсутствие понимания, сколько действительно (в абсолютном выражении) муниципалитетам необходимо средств для полноценного решения вопросов местного значения;
- отсутствие у региональных властей возможности влияния на расставление приоритетов в местных бюджетах при распределении бюджетных ассигнований. В отдельных случаях это приводило к реализации органами МСУ безответственной финансовой политики, ведущей к наращиванию долга и кредиторской задолженности.
Новый подход
В Нижегородской области было принято решение о внедрении в 2019 году нового подхода к формированию межбюджетных отношений с муниципальными образованиями региона. Этот подход основан на модельном бюджетировании, максимально учитывающем специфику муниципалитетов и оценивающем объем средств, необходимых для полноценного исполнения ими своих полномочий. Подтолкнуло нас к этому использование модельного бюджета при распределении дотации на выравнивание из федерального бюджета. При внедрении новой системы перед нами стояли три основные задачи:
- определить реальную потребность муниципалитетов в финансовых средствах на полноценное решение вопросов местного значения;
- учесть рассчитанную потребность при распределении финансовой помощи;
- обеспечить контроль эффективности управления муниципальными финансами, в том числе за наличием в местных бюджетах ассигнований на приоритетные статьи расходов.
По новой методологии были рассчитаны модельные расходы всех 380 муниципальных образований области. В расчете была применена группировка муниципалитетов в зависимости от численности населения (16 групп) и группировка расходов по разделам функциональной классификации с дальнейшей более подробной детализацией (13 основных групп). Кроме того, по каждой территории учитывались такие показатели, как численность и половозрастной состав населения, протяженность дорог, протяженность улиц, проездов, и т. д. и коэффициенты удорожания, отражающие отдельные различия в стоимости предоставления бюджетных услуг (коэффициент масштаба, коэффициент стоимости тепловой энергии и др.) (рисунок 1).
Региональные особенности модельного бюджета
Наша методика имеет ряд особенностей, которые позволяют формировать более объективные модельные расходы:
- учитываются функционирование сложившейся сети специфических муниципальных учреждений и специфические расходы (ФОКи, детские лагеря, пожарные части, коррекционные и малокомплектные школы, РАСЦО, пенсии и т. д.);
- фактические расходы, превышающие нормативные расходы, не доводятся до нормативных, а снижаются максимум на 15%;
- расходы на обслуживание долговых обязательств предусматриваются всем муниципалитетам независимо от фактического наличия долга. Они рассчитываются исходя из необходимости обеспечения долга в объеме 40% годового объема доходов.
Новый подход в части долговых обязательств содержит стимулирующую составляющую — поощряются территории, которые на протяжении многих лет не наращивают муниципальный долг. Получая средства на обеспечение обслуживания, они могут направить их на развитие территорий.
Далее рассчитанные модельные расходы используются при распределении дотации на выравнивание в части расчета индекса бюджетных расходов, а также при распределении дотации на сбалансированность — исходя из возможностей областного бюджета пропорционально объему сложившегося дефицита по отношению к модельным расходам (рисунок 2). При расчете модельных расходов мы использовали огромный массив исходных данных (примерно около 20 тысяч показателей), в формировании которых были задействованы органы местного самоуправления, региональные отраслевые министерства и федеральные структуры. Все показатели прошли проверку на степень влияния на расходы в расчете на одного жителя математическими методами.
Массив данных, которые мы использовали, огромен, поэтому расчет производился в новой информационной автоматизированной системе с функцией автоматической выгрузки из других систем. Система построена на гибких алгоритмах, что облегчает и ускоряет процесс расчета показателей и позволяет применять вариативность расчетов. При этом мы продолжаем работать над совершенствованием методики расчета в рамках постоянно действующей комиссии по межбюджетным отношениям с участием представителей депутатского корпуса и органов МСУ.
На практике
В результате применения нового подхода была определена реальная потребность в средствах, необходимых для качественного исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий, которая учитывается при распределении нецелевой финансовой помощи. Всего объем нецелевой финансовой помощи местным бюджетам, просчитанный с учетом применения модельных бюджетов, составляет 12,3 миллиарда рублей, что превышает уровень 2018 года на 51%, или 4,2 миллиарда рублей. Во всех территориях произошел рост объема доходов и нецелевой финансовой помощи. Дефицит по модельным бюджетам на 2019 год после распределения финансовой помощи составил 3,6 миллиарда рублей, среднеобластной показатель покрытия расходов доходами составил 93%. В дальнейшем мы будем проводить планомерную работу по сокращению дефицита и полной его ликвидации в течение трех лет.
Сейчас система модельных бюджетов в Нижегородской области представляет собой не только инструмент распределения дотаций. Фактически это полноценная система управления межбюджетными отношениями. В модельных бюджетах заложены финансовые показатели, которые муниципальные образования должны достигнуть в очередном финансовом году и плановом периоде (с каждым муниципалитетом заключено соответствующее соглашение). Организован оперативный контроль за достижением установленных приоритетов. При выстраивании этой работы мы использовали опыт Министерства финансов РФ, который и на муниципальном уровне доказал свою эффективность. В вышеуказанных соглашениях с муниципальными районами и городскими округами закреплены показатели по заработной плате в сфере исполнения указов Президента РФ, объему муниципального долга и кредиторской задолженности. Ежеквартально мы проводим мониторинг их выполнения, в том числе согласование всех уточнений бюджетов. Контроль за состоянием индикаторов по соглашениям осуществляется в информационной автоматизированной системе, которая также дает возможность проведения всестороннего анализа и сравнения сформированных модельных расходов с фактическими расходами.
Практика заключения и исполнения соглашений позволяет гарантировать достижение заданных при формировании межбюджетных отношений целей. Уже к концу года у муниципалитетов Нижегородской области, бюджетных и автономных учреждений будет полностью ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, а муниципальный долг по ряду муниципальных образований будет приведен в соответствие с федеральным законодательством (сейчас в некоторых муниципалитетах долг превышает 100% доходов). В среднесрочном периоде максимальная долговая нагрузка местных бюджетов составит 40%. Доля инвестиционных расходов в общем объеме расходов вырастет в два раза.
Вам решать
Эффективность модельного бюджетирования очевидна. В текущем году наряду с продолжением работы по совершенствованию методики расчета модельных расходов мы внедряем еще один новый инструмент — проект под названием «Вам решать» (рисунок 3). Это новая практика инициативного бюджетирования, которая предполагает учет результатов голосования граждан за общественно значимые проекты при распределении финансовой помощи муниципалитетам. Проект запущен по инициативе губернатора области Г. С. Никитина.
Основные этапы реализации проекта:
1) На основании предложений органов МСУ формируется перечень социально значимых проектов (не менее трех от территории), который Министерство финансов области после проведения экспертизы на соответствие устанавливаемым требованиям размещает в специальном разделе на портале «Бюджет для граждан Нижегородской области». Проект в данном случае — это любые мероприятия, в рамках которых решаются вопросы местного значения. Основное требование — проект должен быть направлен на улучшение качества жизни населения и развитие территории муниципалитета.
2) После соответствующих организационно-технических процедур и разъяснительной работы с населением организуется голосование граждан за проекты на специальном портале, связанном с сайтом «Бюджет для граждан».
3) Средства на проекты, отобранные гражданами по каждой территории, включаются в модельные бюджеты муниципальных образований и учитываются отдельно при распределении дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
На реализацию проектов в бюджете региона на 2020 год предусмотрено 900 миллионов рублей. Средства будут распределены в зависимости от численности населения. Муниципалитеты, входящие в группу с численностью населения более миллиона человек, получат по 100 миллионов рублей, более 200 тысяч человек — по 40 миллионов, более 75 тысяч человек — по 25 миллионов, более 15 тысяч человек — по 15 миллионов, менее 15 тысяч человек — по 10 миллионов рублей.
Всего от муниципалитетов поступило 205 заявок на сумму 1,9 миллиарда рублей. Основные направления в представленных проектах — это устройство водопроводных сетей, благоустройство и обустройство детских и спортивных площадок, ремонт местных дорог, обустройство мемориальных комплексов.
Голосование проходило в течение двух недель, с 1 по 15 сентября 2019 года, на сайте «Бюджет для граждан» (рисунок 4). Процедура голосования построена с использованием технологии блокчейн, которая представляет собой выстроенную по определенным правилам непрерывную последовательность цепочки блоков (связный список), содержащих информацию. Применение такой технологии в процессе голосования позволяет обеспечить безопасность, техническую легитимность, прозрачность и анонимность. Идентификация жителей при этом осуществляется по номеру телефона.
В голосовании приняли участие почти 161 тысяча человек. По результатам было определено 89 проектов-победителей. Средства на их реализацию будут предусмотрены при формировании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями на 2020 год в виде дотации на сбалансированность.
Обязательства органов МСУ по реализации проектов-победителей будут зафиксированы в соглашениях о предоставлении дотаций из областного бюджета. В целях осуществления общественного контроля на сайте «Бюджет для граждан» информация по каждому проекту будет размещаться в оперативном режиме. Жители смогут отслеживать ход реализации проекта, а также направлять свои комментарии и вопросы по этой теме с помощью сервиса обратной связи. Особенность проекта «Вам решать» состоит в том, что при его реализации предполагается использование только бюджетных средств, софинансирование граждан и спонсоров не требуется.
