Повышение эффективности муниципального управления

Двухуровневая система и ее проблемы

Важнейшим нововведением Закона № 131‑ФЗ стал принципиально новый подход к муниципальному устройству, в рамках которого практически повсеместно в России внедрялась двухуровневая система организации местного самоуправления. При такой системе верхний (второй) уровень местного самоуправления представлен муниципальными районами, а нижний (первый) — городскими и сельскими поселениями, которые входят в состав муниципальных районов.

В Пермском крае на 1 января 2006 года было создано 363 муниципальных образования (таблица). В абсолютном большинстве муниципалитетов использовалась двухуровневая система организации МСУ: 42 вновь образованных муниципальных района состояли из 315 поселений.

На практике двухуровневая система организации местного самоуправления не везде показала свою эффективность. Уже в первые годы реализации Закона № 131‑ФЗ много вопросов вызывало разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами. Кроме того, получив политическую, организационную и бюджетную самостоятельность, большинство поселений не могли обеспечить себя достаточными финансовыми ресурсами, что в свою очередь не позволяло им эффективно исполнять полномочия.

Двухуровневая система организации МСУ непонятна для жителей, которые зачастую не знают, в какую администрацию обращаться для решения того или иного вопроса. Кроме того, довольно часто возникают конфликты между главами муниципального района и поселений, что в большинстве случаев приводит к перекладыванию ответственности между уровнями власти. В результате многие проблемы остаются нерешенными и жители вынуждены обращаться в вышестоящие органы власти, в то время как большинство вопросов, безусловно, можно решить на местах при должной организации управленческого процесса.

Еще одна трудность, с которой столкнулись муниципалитеты при двухуровневой системе организации МСУ, — привлечение кадров для работы в органах местного самоуправления поселений. Далеко не каждое поселение может привлечь в органы местного самоуправления высококвалифицированных специалистов, например, в сфере земельных, бюджетных или имущественных отношений. Кроме того, в силу небольшого кадрового состава сотрудники органов местного самоуправления в поселениях выполняют сразу несколько разноплановых функций. Все это, как правило, приводит к некачественному исполнению полномочий.

Большинство имеющихся в поселениях проблем не решалось не только из-за отсутствия квалификационных специалистов, но и из-за недостаточности бюджетных средств. При этом расходы на содержание управленческого аппарата в половине сельских поселений Пермского края превышали налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов, вследствие чего бюджетные средства преимущественно тратились на содержание управленческого аппарата, а не на социально-экономическое развитие территории.

Если обратиться к конкретным цифрам, то можно отметить, что в целом по поселениям Пермского края доля дотаций в собственных доходах в 2017 году составляла 46,5% (рисунок 1). А в отдельных поселениях дотации в 15 раз превышали налоговые/неналоговые доходы.

Что же касается расходов на собственное содержание, то в 2017 году всего 80 поселений из 260 тратили по этой статье менее 30% собственных доходов, в остальных же доля расходов была значительно выше (рисунок 2). Так, например, доля расходов на содержание управленческого аппарата в бюджете одного из поселений достигала 80%. Из 4,8 миллиона рублей доходов 3,9 миллиона расходовалось на собственное содержание. Соответственно, говорить о полноценной самостоятельности местного самоуправления на уровне поселений в подобных условиях не приходится, а реализация каких-либо крупных проектов на поселенческом уровне вообще не представляется возможной.

Курс на объединение

Из-за вышеописанных трудностей многие муниципалитеты осознали необходимость объединения практически сразу после принятия Закона № 131‑ФЗ. В связи с этим тенденция на укрупнение в Пермском крае возникла еще в 2008 году. За период с 2008 по 2017 год в крае в границах бывших районов было создано два городских округа (Лысьвенский и Губахинский), три объединенные администрации (в Красновишерске, Горнозаводске и Суксуне), в семи муниципальных районах произошло объединение поселений.

Процессы укрупнения муниципальных образований активизировались в регионе с 2017 года. Этому способствовали изменения Федерального закона № 131‑ФЗ, внесенные Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 62‑ФЗ. В частности, стало возможным объединять все поселения муниципального района с городским округом, если на то есть согласие населения, выраженное через представительные органы, а не через референдум, как было предусмотрено ранее. Это позволило муниципалитетам, которые до 2017 года изъявляли желание укрупнить территорию, но не могли этого сделать, начать процесс преобразования.

В результате в прошлом году на территории Пермского края городские округа были созданы в границах шести муниципальных районов: Гремячинского, Кизеловского, Чайковского, Краснокамского, Оханского и Горнозаводского. Кроме того, Соликамский муниципальный район был объединен с городом Соликамском, Усольский муниципальный район — с городом Березники. В ряде других муниципальных районов объединились некоторые поселения. В первом полугодии 2019 года тенденция к объединению территорий только усилилась, что связано с положительным эффектом от преобразований, прошедших в 2018 году. Городские округа были созданы в границах еще 12 муниципальных районов.

Следующий этап укрупнения муниципальных образований в крае связан с новыми изменениями федерального законодательства. 1 мая 2019 года вступили в силу изменения в Федеральный закон № 131‑ФЗ — появился новый вид муниципальных образований — муниципальный округ. Это позволило многим сельским районам, которые давно изъявляли желание укрупнить территорию, но не могли этого сделать по ряду причин, начать процесс преобразования. В результате Пермский край стал одним из первых регионов, где были созданы муниципальные округа.

Процессы объединения муниципалитетов уменьшили их количество на 204: с 337 в 2017 году до 133 в 2019-м (таблица). По состоянию на 13 сентября 2019 года в Пермском крае: 26 городских округов, 10 муниципальных округов, 10 муниципальных районов и 87 сельских поселений. Стоит отметить, что объединительные процессы в крае начинаются и происходят по инициативе самих муниципалитетов. Такая практика в наибольшей степени отвечает требованиям статей 12 и 131 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. То есть изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Краевая поддержка муниципалитетов

Поддержка преобразованных муниципальных образований осуществляется в Пермском крае в соответствии с Законом региона от 28 февраля 2018 года № 191-ПК «О финансовом обеспечении в связи с отдельными видами преобразования муниципальных образований в Пермском крае». Он предусматривает компенсацию выпадающих доходов; денежное пособие лицам, замещавшим отдельные муниципальные должности, должности муниципальной службы; субсидии на реализацию муниципальных программ по развитию преобразованной территории («рубль на рубль»). Остановимся более подробно на названных мерах краевой поддержки преобразованных муниципальных образований.

При преобразовании муниципального района в городской округ в Пермском крае терялась часть доходов местных бюджетов в связи с разными нормативами отчислений по НДФЛ в зависимости от типа муниципалитета (в муниципальные районы из краевого бюджета дополнительно передано 7% НДФЛ, в городские округа — 2%). Для сохранения доходной базы на прежнем уровне Законом № 191-ПК предусмотрена компенсация выпадающих доходов бюджетам городских округов путем возмещения разницы в налоговом потенциале по НДФЛ. Компенсация предоставляется до тех пор, пока налоговый потенциал по НДФЛ городского округа не превысит консолидированный налоговый потенциал по НДФЛ муниципального района до объединения. В краевом бюджете на 2019–2021 годы для городских округов, процессы преобразования которых прошли в 2018 году, на данные цели запланировано порядка 137,5 миллиона рублей.

Поддержка лиц, замещавших отдельные муниципальные должности и должности муниципальной службы в преобразованных муниципальных образованиях, осуществляется путем выплаты денежного пособия. Согласно Закону № 191-ПК денежное пособие выплачивается в течение года главам и заместителям глав администраций муниципальных районов, а также главам поселений и председателям представительных органов муниципальных районов и поселений. Размер пособия равен фактически полученной среднемесячной заработной плате за год, предшествующий преобразованию. По муниципальным образованиям, прошедшим процедуры преобразования в 2018 году, получают денежное пособие 53 человека, на данные цели из бюджета Пермского края в 2018–2019 годах выделено порядка 45,9 миллиона рублей.

Что касается субсидий бюджетам преобразованных муниципалитетов, то они выделяются для реализации муниципальных программ развития, которые разрабатывает каждая из укрупненных территорий. Объем субсидий определяется по следующему принципу: на каждый рубль средств, высвобожденных из расходов на содержание органов местного самоуправления, выделяется один рубль из краевого бюджета. Субсидии предоставляются ежегодно в течение трех лет начиная с года, на который впервые сформирован единый бюджет преобразованного муниципального образования. По муниципалитетам, преобразованным в 2018–2019 годах, общая сумма на 2019–2022 годы составит 1,86 миллиарда рублей.

Программа развития преобразованных территорий представляет собой документ, содержащий комплекс планируемых мероприятий на трехлетний период, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам. Цель программы — создание условий для повышения качества жизни населения. Немаловажным является то, что направления (образование, культура, инфраструктура и т. д.) и мероприятия в рамках программы развития разграничиваются в разрезе административного центра и сельских территорий. Это означает, что без внимания не останется ни один населенный пункт и появится возможность решить накопившиеся за долгие годы проблемы, прежде всего в сельской местности.

Мифы о преобразовании развенчаны

Результатом укрупнения в 2018–2019 годах 30 муниципальных образований стало сокращение управленческого аппарата на 1432 человека (24%) и расходов на его содержание в сумме 526 миллионов рублей (3,7% от собственных доходов бюджетов). Что касается негативных моментов, то, как показала практика преобразований в Пермском крае, отрицательное мнение отдельных жителей в большинстве случаев обусловлено недостатком информации о последствиях преобразования. Наиболее распространенные мифы о результатах преобразования касаются лишения жителей сельских территорий льгот в рамках оплаты услуг ЖКХ, льгот для работников сферы образования и здравоохранения, концентрации финансового ресурса в муниципальном центре для решения задач на территории основного населенного пункта, отдаления власти от населения и т. д.

Однако в рамках преобразования административно-территориальный статус населенных пунктов не меняется, соответственно, сохраняются все меры поддержки, предусмотренные для жителей сельских населенных пунктов. Программы развития преобразованных территорий позволяют в полной мере решить вопрос с направлением средств на развитие населенных пунктов, расположенных на территориях бывших поселений. Отдаления местного самоуправления от населения также не происходит, поскольку на месте администраций поселений создаются территориальные органы администрации городского (муниципального) округа, которые берут на себя выполнение необходимых для населения функций.

Практика также показала, что положительный эффект при объединении прежде всего достигается за счет концентрации финансовых и кадровых ресурсов в одном органе управления, за счет чего становится возможной реализация проектов в различных сферах (строительство, благоустройство, ремонт и т. д.). Безусловно, уменьшится количество представительных органов, равно как и сократятся объемы затрат на содержание органов местного самоуправления. При этом представительство каждого населенного пункта во вновь созданном представительном органе сохранится.

На объединенной территории создается единая вертикаль власти, более эффективная система муниципального управления, понятная жителям, которая в первую очередь позволит устранить проблемы с перекладыванием функций и ответственности с одного уровня управления на другой. Теперь все усилия будут направлены на решение возникших у населения вопросов, а не на выяснение отношений между органами власти того или иного уровня.

Межбюджетные отношения — новый этап

Процесс преобразования (укрупнения) муниципалитетов повлиял и на систему межбюджетных отношений в Пермском крае, потребовав ее пересмотра. Действующая модель межбюджетного регулирования в крае в первую очередь нацелена на поддержку муниципальных районов. Однако произошедшие изменения в территориальной организации местного самоуправления края сместили акцент в сторону городских и муниципальных округов.

В отношении оставшихся муниципальных районов на краевом уровне принято решение об усилении их роли в вопросах межбюджетного регулирования. С этой целью на уровень муниципальных районов перераспределены ранее переданные сельским поселениям нормативы отчислений от НДФЛ в размере 8%, единого сельскохозяйственного налога — 20%, транспортного налога — 50%. Доходы, полученные муниципальным районом от перераспределения налогов между бюджетами, будут являться дополнительным источником для увеличения дотаций поселениям. Наделение районов дополнительными доходными источниками позволит обеспечить более равномерное перераспределение средств между бюджетами поселений. Это в свою очередь позволит сформировать равные возможности для финансового обеспечения поселениями возложенных на них полномочий.

Для сокращения различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских и муниципальных округов установлен дополнительный норматив отчислений от НДФЛ по типам муниципальных образований. С краевого уровня районам передаются отчисления от НДФЛ в размере 7%, округам — в размере 2%. Однако из-за роста количества округов в крае с 2020 года решено от данной практики отказаться и установить для разных типов муниципальных образований одинаковые нормативы — 2%. Высвободившиеся средства будут направлены на увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных и городских округов.

Следует отметить, что региональная методика распределения дотации на выравнивание муниципальных районов, муниципальных и городских округов также претерпела изменения. В расчете распределения дотации, исходя из уровня бюджетной обеспеченности, применяются показатели консолидированных бюджетов.

На формирование межбюджетных отношений на 2020–2022 годы оказали влияние изменения в Бюджетный кодекс в данной сфере. Одним из таких изменений стало исключение муниципальных и городских округов из числа получателей дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Поскольку процессы преобразования в крае продолжаются и потеря округами части дотаций будет затруднять дальнейшее укрупнение, для обеспечения сбалансированности бюджетов округов с краевого уровня на уровень городских и муниципальных округов дополнительно передается норматив по НДФЛ в размере 1,5%. Данный норматив сопоставим по своему объему с дотациями, недополученными округами в связи с изменением федерального законодательства.

Поддержка муниципальных образований в крае осуществляется не только в рамках «выравнивающих» полномочий региона, но и в рамках стимулирования муниципалитетов к росту собственной доходной базы, повышению их финансовой независимости. Так, начиная с 2017 года муниципальным образованиям ежегодно из края предоставляются дотации, распределяемые с целью поощрения муниципалитетов, обеспечивших рост налоговых доходов за отчетный финансовый год. Например, в 2018 году стимулирующая дотация была распределена между 44 из 48 муниципальными районами и городскими округами, а в 2019 году — между 31 из 46 муниципальными районами, городскими округами.

В Пермском крае в связи с ежегодным сокращением поступлений от единого налога на вмененный доход в бюджеты муниципальных образований (с 2016 года сокращение составило 16,2%) и отменой его применения с 1 января 2021 года (Федеральный закон от 29 июня 2012 года № 97‑ФЗ) принято решение о двукратной компенсации потерь при досрочной отмене указанной системы налогообложения. Так, муниципальным образованиям, представительные органы которых приняли решение об отмене на территории муниципального образования с 2020 года данной системы налогообложения, будут предоставлены в течение двух лет межбюджетные трансферты в двукратном размере фактически полученных в 2018 году доходов от ЕНВД.

По результатам внесенных изменений в межбюджетное регулирование края расчетные бюджеты всех муниципальных районов, муниципальных и городских округов в 2020 году вырастут по отношению к 2019 году. Средний рост расчетных бюджетов составит 5,8% (рисунок 3). В связи с этим впервые с 2013 года отсутствует необходимость в предоставлении дополнительной финансовой помощи для обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Таким образом, можно говорить о том, что осуществляемые в Пермском крае процессы преобразования (укрупнения) муниципальных образований получают поддержку не только на законодательном уровне, но и за счет своевременной перестройки системы межбюджетных отношений.