Межбюджетные отношения играют важную роль в контексте решения задач, поставленных указом Президента РФ № 204. Это касается как эффективного управления целевыми межбюджетными трансфертами, так и расширения собственной доходной базы муниципалитетов в сочетании с предсказуемыми, прозрачными и комфортными условиями предоставления финансовой помощи, что закреплено в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на
Межбюджетные отношения в автономном округе основаны на принципах горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Данный принцип способствует устойчивости муниципальных финансов и повышению ответственности получателей целевых межбюджетных трансфертов за результативность расходования полученных средств. Стабильность принципов межбюджетного регулирования в регионе обеспечена Законом №
Новации бюджетного законодательства: возможности и перспективы внедрения
Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 307‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» в значительной степени ориентирован на укрепление доходной базы местных бюджетов, а также на стимулирование межмуниципальной кооперации. Прежде всего законом предусмотрена возможность закрепления за местными бюджетами ряда неналоговых доходных источников. Одновременно эти источники могут учитываться при расчете уровня бюджетной обеспеченности, что позволит обеспечивать более точную балансировку доходных возможностей и расходных потребностей муниципалитетов. Категория иных межбюджетных трансфертов урегулирована более детально с учетом сложившейся в регионах практики их использования как «балансирующих» или «стимулирующих» дотаций.
В Бюджетный кодекс введена обязанность заключения соглашений между субъектами РФ и муниципалитетами — получателями дотаций. В них должны быть предусмотрены меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов. Также появилась возможность предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов, что открывает новое измерение в управлении муниципальными финансами.
В 2019 году Закону №
Эти условия стали важными факторами финансовой устойчивости муниципальных образований. Суть их в том, что в рамках трехлетнего бюджета критерии выравнивания бюджетной обеспеченности на очередной финансовый год не могут быть ниже критериев, установленных прошлогодним законом о бюджете на этот же финансовый год. Аналогичное условие применяется и к объему дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности каждому муниципальному образованию, защищая органы местного самоуправления от риска резких колебаний социально-экономических параметров, влияющих на распределение финансовой помощи в рамках формализованных методик.
В дальнейшем корректировки федерального и окружного бюджетного законодательства в части межбюджетных отношений носили точечный характер. Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 307‑ФЗ внес в Бюджетный кодекс целый пакет изменений, создающих ряд новых возможностей в межбюджетном регулировании на региональном уровне (см. «Новации бюджетного законодательства: возможности и перспективы внедрения»). В настоящее время эти новации прорабатываются в правительстве автономного округа, готовятся необходимые поправки в региональное законодательство и другие правовые акты. Пока же следует отметить, что существующие базовые структурные элементы межбюджетного регулирования в автономном округе сохраняются и продолжат действовать в дальнейшем.
Ключевые элементы системы межбюджетного регулирования
Основой финансовой устойчивости муниципальных образований автономного округа является закрепление за ними единых нормативов отчислений от налогов, включая НДФЛ как главный доходный источник, налог, взимаемый по УСН, акцизы на алкогольную продукцию. Согласно плановым параметрам местных бюджетов на 2019 год, собственные доходы муниципальных образований должны были вырасти на 3%, а расходные обязательства по вопросам местного значения — почти на 10%. Это потребовало опережающего роста объема финансовой поддержки более чем на 15%. В соответствии с Бюджетным кодексом распределение финансовой помощи муниципальным образованиям в автономном округе носит формализованный характер и регламентировано комплексом методик межбюджетного регулирования, закрепленных Законом №
Основной объем финансовой помощи муниципальным образованиям предоставляется в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для муниципальных районов (городских округов) распределение дотаций основано на комплексной методике, предусматривающей как выравнивание бюджетной обеспеченности
Методика принимает во внимание широкий круг факторов, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг (причем состав факторов закреплен законом автономного округа), обеспечивает оценку налогового потенциала муниципальных образований, основанную на базовых экономических показателях, данных статистической и налоговой отчетности, учитывает условия неснижения. При этом если бюджеты 2016 года (как федеральный, так и окружной) были однолетними и для 2017 года не существовало ранее утвержденных объемов дотаций, то начиная с бюджетного цикла 2018 года условия неснижения начали успешно применяться в полной мере.
Ключевым структурным элементом межбюджетного регулирования является использование дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов (в рамках категории иных межбюджетных трансфертов) с соблюдением действующих ограничений на их объем. При этом обеспечивается минимально возможный в конкретных условиях каждого года объем этих дотаций, хотя рост расходных обязательств муниципальных образований сопровождался ростом объемов финансовой поддержки и соответствующим увеличением «балансирующих» дотаций, которые в 2019 году превысили 3,2 миллиарда рублей.
Расчет распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет бюджета автономного округа производится на уровне муниципальных районов. Они наделены полномочиями автономного округа по расчету и распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав их территории, за счет субвенций из окружного бюджета.
1,5 миллиарда рублей ежегодно получают поселения Ямало-Ненецкого автономного округа из бюджета округа в виде дотаций на выравнивание
Одновременно муниципальные районы получают субсидии на софинансирование реализации собственных полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что представляет собой еще одну важную структурную особенность организации межбюджетных отношений в автономном округе (рисунок 2). Это позволяет гарантировать достаточность финансовых ресурсов на поселенческом уровне. В совокупности объем средств, направляемых из бюджета автономного округа на предоставление дотаций поселениям, ежегодно составляет около 1,5 миллиарда рублей.
При этом муниципальные районы обладают определенной самостоятельностью в формировании параметров межбюджетного регулирования: законом автономного округа определена только базовая формализованная методика распределения дотаций из бюджетов муниципальных районов. Часть параметров межбюджетного регулирования муниципальные районы определяют самостоятельно. Департамент финансов автономного округа обеспечивает методическую поддержку расчета трансфертов на местном уровне, предоставляя муниципальным районам соответствующий расчетный инструментарий.
В 2018 году в регионе реализован механизм предоставления муниципальным образованиям единых субвенций, что позволило повысить оперативность принятия решений о перераспределении финансового обеспечения делегированных полномочий. На тот момент автономный округ стал одним из трех субъектов РФ, внедривших такую практику, получившую высокую оценку Минфина России.
Также в ЯНАО ведется системная работа по формированию стимулов к повышению качества управления муниципальными финансами. В 2018 году Департамент финансов автономного округа провел оценку качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. По результатам оценки трем муниципальным образованиям, набравшим наибольшее количество баллов, была предоставлена дотация на проведение мероприятий по реформированию общественных финансов общим объемом 10 миллионов рублей.
Бюджет формируем совместно с гражданами
К числу недавних успехов стоит отнести и запуск в 2018 году проекта «Бюджетная инициатива граждан», целью которого является привлечение максимального числа жителей округа к определению направлений расходов местных бюджетов. Заинтересованность населения в проекте подтверждается тем, что уже на старте для реализации отобранных жителями инициатив в дополнение к бюджетным средствам было привлечено более 1,2 миллиона рублей от юридических и физических лиц. Большим вкладом стало и трудовое участие жителей, которое в денежном выражении составило около 1 миллиона рублей.
Всего за 2018 год на территории автономного округа реализовано 19 инициатив. Средства индивидуальных предпринимателей, юридических и физических лиц (в том числе трудовое участие) составили 13,8% полной стоимости реализации инициатив. Для реализации в 2019 году отобрано 60 инициатив граждан общей стоимостью более 70 миллионов рублей.
В 2019 году для развития и продвижения механизмов инициативного бюджетирования на всей территории округа Департамент финансов региона заключил соглашение с Международным банком реконструкции и развития. Особенностью развития механизмов инициативного бюджетирования на территории округа является внедрение так называемого школьного партисипаторного бюджетирования. Данный механизм позволит ребятам уже со школьной скамьи сформировать навыки самостоятельного принятия решений о направлении и расходовании выделенных им средств. Это, несомненно, повысит их уровень правосознания и ответственности за принятые решения, заложит основы социально активной позиции во взрослой жизни.
Планы на перспективу
Одной из важнейших задач на 2020 и последующие годы в Ямало-Ненецком автономном округе станет внедрение новых и совершенствование действующих механизмов межбюджетного регулирования с тем, чтобы они обеспечивали предсказуемость, прозрачность и стабильность получения муниципальными образованиями финансовой помощи из окружного бюджета. Необходимо подчеркнуть, что реализация указа Президента России № 204, который определил общую рамку стратегического планирования в стране на шестилетнюю перспективу, неизбежно затрагивает и сферу межбюджетных отношений, которая должна быть в полной мере настроена на решение поставленных задач.
Можно выделить несколько ключевых направлений развития межбюджетного регулирования в округе. В частности, это:
- приоритизация целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых за счет средств окружного бюджета муниципальным образованиям;
- соблюдение установленного уровня софинансирования расходных обязательств муниципальных образований в рамках реализации национальных проектов;
- принятие мер по расширению доходной базы местных бюджетов.
