— Вера Юрьевна, если сравнивать этот документ с предыдущими основными направлениями, в чем, на ваш взгляд, его главное отличие? Видите ли вы в нем хотя бы намеки на меры, которые будут способствовать экономическому росту в ближайшую трехлетку?
— В новом документе есть хорошо заметное отличие: практически все предложения по налоговой и бюджетной политике соотнесены с национальными целями развития, или целями национальных проектов. В прошлом году национальные цели развития тоже присутствовали в основных направлениях, однако все же их изложение шло отдельно от предложений по налоговой и бюджетной политике.
Новый подход позволяет сразу увидеть, что планируется сделать, например, для повышения инвестиций в основной капитал до 25 процентов ВВП, для улучшения жилищных условий и прочего. Но в то же время гораздо заметнее становится и другое — например, то, что по ряду национальных целей указаны только общие направления работы, а не конкретные действия.
Конечно, в документе есть предложения, которые будут способствовать экономическому росту. В части налоговой политики это, например, меры по снижению нагрузки на отдельные категории малого бизнеса, меры по субсидированию ипотечных ставок, по снижению нагрузки на застройщиков, строящих объекты социальной инфраструктуры. Но пока что они остаются именно отдельными предложениями, а не целостной системой, создающей четкое представление о том, как и почему ускорится рост экономики. Более того, документ содержит три момента, указывающих на то, что для стимулирования роста будет сделано далеко не все возможное.
Во-первых, в предстоящие три года планируется сохранить профицит практически во всех компонентах бюджетной системы — не только в федеральном бюджете, но и в бюджетах субъектов РФ, а также отдельных внебюджетных фондах. Учитывая, что Минфин России, как правило, дает консервативные оценки доходов и профицита, можно ожидать, что в действительности профицит бюджетной системы окажется еще выше. Возникает серьезный вопрос: насколько совместимо сохранение профицита (то есть накопления средств в бюджете) с выполнением национальных целей развития, которые подразумевают активное вложение средств бюджета? Ведь сам факт появления профицита свидетельствует о том, что планируемые изъятия (прежде всего в форме налогов, страховых взносов и пошлин) окажутся выше расходов бюджета.
Во-вторых, рост расходов бюджета по отношению к ВВП будет сдерживаться. В Основных направлениях указано, что суммарные расходы бюджетной системы должны увеличиться с 34,1 процента ВВП в 2019 году до 34,6 процента в 2022 году, а расходы по разделу «Национальная экономика» — с 4,6 процента ВВП в 2019 году до 4,8 процента ВВП в 2022 году. Такое положение дел связано с тем, что существенная часть расходов, относимых сейчас к расходам по национальным проектам, по сути, представляет собой текущие расходы по соответствующим статьям или программам, которые финансировались бы и в отсутствие нацпроектов как таковых. В этой связи возникает еще один серьезный вопрос: насколько вероятно, что в ближайшем будущем активизируются частные инвестиции (тогда потребность в расширении госрасходов уменьшится)? В Основных направлениях, к сожалению, на этот вопрос нет ответа. Будет ли достаточно для этого принятия закона о защите и поощрении инвестиций? Помимо этого, других мер с широким охватом налогоплательщиков пока не предлагается.
В-третьих, налоговая нагрузка на экономику продолжит расти. В приложениях к Основным направлениям указано, что налоговая нагрузка на экономику в последние годы уже повысилась: в 2015 году налоговые доходы бюджета составили 28,97 процента ВВП, а в 2018 году — уже 32,72 процента ВВП. Можно ожидать, что по итогам 2019 года этот показатель станет еще выше (учитывая повышение НДС до 20 процентов, индексацию акцизов, продолжение роста нагрузки по имущественным налогам и прочее). Эта тенденция может продолжиться и до 2022 года.
Учитывая все это, можно заключить, что Основные направления не дают ясности в том, каким образом будут обеспечены прогнозируемые темпы роста ВВП России — 1,7 процента в 2020 году и
— В Основных направлениях упоминается и о совершенствовании системы межбюджетных отношений, и об уточнении системы разграничения полномочий между уровнями власти. Можно ли ожидать сколько-нибудь существенных мер по этим направлениям?
— Сейчас при реализации национальных проектов межбюджетные отношения продемонстрировали свою высокую значимость. Перед регионами поставлено множество задач, а их бюджетные ограничения остаются такими же жесткими, как и раньше. Поэтому предложения в части межбюджетных отношений, конечно, будут востребованы.
При этом основной акцент в межбюджетных отношениях, как и раньше, поставлен на выполнении регионами своих обязательств, то есть расходов. На обеспечение этого направлены меры по уточнению порядка предоставления федеральных трансфертов регионам, обеспечению прослеживаемости движения средств, уточнению бюджетных полномочий регионов и прочему. Эта работа необходима в текущих условиях.
Однако для достижения национальных целей, предусматривающих ускорение инвестиционного роста, развитие малого бизнеса, распространение инноваций, важно вести совместную работу на уровне межбюджетных отношений не только в части выполнения расходных обязательств, но и в части доходов. Речь идет, в частности, о предоставлении на региональном уровне стимулов по налогам и иным обязательным платежам для инвестиционно-активных компаний.
Ярким примером тому, что такое сотрудничество необходимо, является ситуация с предоставлением регионального инвестиционного вычета по налогу на прибыль, который действует с конца 2017 года. На данный момент 20 субъектов РФ ввели у себя такой вычет и еще в нескольких ведется его обсуждение. Потенциально этот вычет может обеспечить компенсацию значительной части расходов бизнеса на инвестиции в основной капитал.
Однако в силу сложной бюджетной ситуации (расходные обязательства нужно выполнять, а отдача от инвестиционного вычета в виде расширения налоговой базы наступит не сразу) практически все субъекты РФ, которые ввели вычет, ограничили круг налогоплательщиков, которые могут им воспользоваться. Ряд регионов также снизил долю инвестиционных расходов, подлежащую вычету, уменьшил фактический размер вычета за счет повышения расчетной ставки налога, ограничил возможности переноса неиспользованного остатка вычета. В результате потенциальный эффект от этой меры для стимулирования инвестиций будет существенно ниже, чем мог бы быть. А ведь межбюджетные трансферты можно было бы использовать для компенсации регионам доходов, выпадающих в результате применения данного вычета, тем более что профицит федерального бюджета это вполне позволяет.
— Будет ли документ способствовать экономическому развитию регионов и муниципалитетов России?
— В это хочется верить. Однако сам документ задает не так уж много направлений, которые непосредственно направлены на региональное развитие. По сути, в явном виде говорится только о развитии Дальнего Востока (о предоставлении бюджетных трансфертов субъектам ДФО на финансирование капвложений). При этом, например, о развитии Сибири, где социально-экономическая ситуация и задачи развития достаточно схожи с Дальним Востоком, в документе ничего не сказано.
Документ построен в логике достижения национальных целей, которые, безусловно, нашли бы свое отражение на уровне регионов и муниципалитетов. Но для этого необходимо, чтобы механизмы достижения этих целей были проработаны и чтобы ускорение роста действительно осуществлялось в тех масштабах, как сейчас планируется.
— Основные направления содержат ряд интересных новаций в налоговой сфере. В частности, предлагается законодательно закрепить отлагательные нормы вступления в силу изменений элементов налогообложения, ухудшающих положение налогоплательщиков или существенно изменяющих налоговые условия. Удастся ли таким образом повысить объемы и качество инвестиций в экономику?
— Сейчас это одно из важнейших направлений работы по стимулированию инвестиций. Риски изменений законодательства (не только в части налогов, но и технического регулирования, экологических норм, предоставления мер поддержки и прочего) стали гораздо выше и вместе с другими факторами становятся препятствием к осуществлению инвестиций. Отрадно то, что в обсуждаемом сейчас законопроекте «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ» предлагается ввести отлагательные нормы на период три года для широкого круга инвесторов, а не только для крупных проектов.
В целом предлагаемые законопроектом механизмы потенциально способствуют росту объемов инвестиций в России. Однако в своей текущей версии документ сосредоточен главным образом на способах и механизмах обеспечения защиты и упорядочения господдержки, а не на институтах, которые будут обеспечивать работоспособность этих предложений. Крайне важно обеспечить высокую степень заинтересованности госорганов в работе с инвесторами и в заключении соглашений о защите и поощрении капиталовложений на условиях, которые будут выгодны инвесторам. Необходима тщательная проработка вопроса о координационном центре — органе, имеющем высокий статус в структуре государственного аппарата и наделенном полномочиями по координации деятельности федеральных и региональных органов власти.
— Планируется сокращение срока фактического нахождения физлиц в России для приобретения статуса налогового резидента. При этом обещают еще и уравнивание налоговой ставки по НДФЛ для резидентов и нерезидентов на уровне 13 процентов. Следует ли нам ожидать возвращения капитала в страну?
— Такие меры, как сокращение срока для получения статуса резидента и снижение ставки налога для нерезидентов, стоит рассматривать отдельно друг от друга, потому что они по-разному будут восприняты налогоплательщиками. Снижение ставки НДФЛ для нерезидентов — это стимул к расширению их деятельности в стране. Конечно, раньше тоже были механизмы компенсации излишне уплаченного налога, если в течение года физическое лицо продолжало пребывать в России и приобретало статус резидента, но все же это требовало больше усилий по сравнению с ситуацией, когда доходы сразу облагаются по ставке 13 процентов.
А вот сокращение срока, по истечении которого физическое лицо считается резидентом, может оказать неоднозначное воздействие на налогоплательщиков, которые получают доходы не только в России. Важный момент состоит в том, что статус налогового резидента обязывает физическое лицо отчитываться о своих доходах, полученных не только внутри страны, но и за ее пределами. Всех ли это устроит? Результаты амнистии капиталов показывают, что не все, кто ведет бизнес за рубежом, готовы декларировать свои зарубежные доходы. Есть определенная категория физлиц, которая скорее предпочтет сохранить статус налогового нерезидента. И теперь такие налогоплательщики будут поставлены перед выбором — раскрывать свои зарубежные активы или вдвое сокращать время пребывания в стране, чтобы остаться нерезидентом (а это неизбежно отразится и на том вкладе, который они вносят в российскую экономику). Какие решения они примут, сказать сложно. Надо учитывать и особенности их бизнеса, и внешнеполитическую ситуацию, и личные взгляды.
Задача привлечения иностранных бизнесменов в Россию, а также возвращения капитала, который имеет российское происхождение, очень важна. Однако огромное значение имеют методы, которыми она решается. Лучший метод — это создание привлекательных условий для ведения бизнеса в России, в том числе в сфере налогообложения. Снижение ставки НДФЛ для нерезидентов, безусловно, этому способствует.
— Согласно документу, Минфин в ближайшие три года намерен внести в Налоговый кодекс неналоговые платежи: утилизационный сбор, налог на доходы операторов связи и туристический сбор. Даст ли это какой-то позитивный эффект? И насколько существенным окажется рост фискальной нагрузки?
— Пока что, согласно «основным направлениям», нагрузка по утилизационному сбору и сбору с операторов связи не должна расти, а к плательщикам новых налогов не будут применяться меры уголовной ответственности за неуплату в течение 10 лет. Но в то же время передача этих сборов в ФНС — это повышение ответственности для плательщиков, поскольку административные методы, такие как штрафы и блокировки счетов, разумеется, никто не отменяет.
А вот ситуация с туристическим сбором несколько иная. Этот сбор планируется применить вместо курортного сбора, который сейчас действует на отдельных территориях в Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях. Его поступления в целом невелики (за январь — сентябрь 2019 года в целом по этим регионам было собрано 395,3 миллиона рублей), но они позволяют покрыть часть расходов на обновление курортной инфраструктуры. В отношении нового туристического сбора, который планируется установить с 2021 года, пока ясно одно: перечень регионов, где будет взиматься этот сбор, будет расширен. В то же время нет информации ни о том, в каких именно регионах он будет взиматься, ни о том, какими будут ставки и прочее.
— Как вы относитесь к тем новациям, которые направлены на поддержку малого и среднего бизнеса, а также самозанятых граждан?
— В этой сфере сейчас принимаются разнонаправленные решения, часть из них способствует развитию малого предпринимательства, а другая часть, к сожалению, имеет противоположный эффект. Среди позитивных мер — конечно же, новый налоговый режим для самозанятых. Его сильная сторона — это современная и очень простая система администрирования через мобильное приложение, а также низкие ставки налога на профессиональный доход, к которым не требуется добавлять страховые взносы. Думаю, именно в силу этих преимуществ в регионах, где проводится эксперимент, получены достаточно обнадеживающие результаты — более 280 тысяч зарегистрированных. Для сравнения: предыдущая попытка добровольной регистрации самозанятых (с предоставлением двухлетних налоговых каникул) была куда менее успешной — по всей стране по итогам первого полугодия 2019 года этот статус получили 3,9 тысячи человек). Очень важно, чтобы этот эксперимент расширялся и дальше. Нужно распространять полученный опыт упрощенного дистанционного взаимодействия с налогоплательщиками не только на самозанятых, но и на малый бизнес — многие микропредприятия, например, по объемам операций ненамного отличаются от самозанятых.
В отношении малого бизнеса в Основных направлениях также есть несколько важных мер поддержки. Это отмена деклараций для ИП, использующих УСН-доходы, а также установление переходного налогового режима для растущего малого бизнеса, обороты которого превысили установленные лимиты для упрощенной системы.
Однако для многих малых предприятий главная проблема сейчас, к сожалению, совсем не в том, что они переросли упрощенную систему, а в том, что рентабельность их бизнеса падает. При этом ряд решений, принимаемых на уровне госполитики, еще и усугубляет эту ситуацию. Вот недавние примеры. С 2020 года увеличатся коэффициенты-дефляторы, используемые для расчета ЕНВД, платежей по патентной системе, а также торгового сбора (эти платежи вырастут на 4,9 процента). Вырастет сумма страховых взносов ИП в Пенсионный фонд (на 10,5 процента) и ФОМС (на 22,4 процента). С 2021 года будет отменен ЕНВД, который используют более двух миллионов субъектов малого бизнеса, а с 2020 года будут введены ограничения на использование ЕНВД и патентной системы при торговле товарами, подлежащими маркировке. А ведь в стране поставлены задачи по развитию малого и среднего бизнеса: к 2024 году — доля сектора в ВВП России должна возрасти до 32,5 процента, а численность занятых — до 25 миллионов человек. Сейчас эти показатели существенно ниже — 22,9 процента и 19,1 миллиона человек.
Для преодоления этого отставания нужно от ограничительных мер перейти к стимулирующим. Прежде всего это означает отказ от любых действий, повышающих нагрузку на малый бизнес (как минимум на период реализации нацпроектов), и проработку налоговых стимулов для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся инвестициями и инновациями, создающих рабочие места, осваивающих новые рынки. Важно, чтобы эти стимулы имели не точечный, а широкий охват по всей стране.
