— Александр Владимирович, какова роль Правового департамента Минфина России в формировании межбюджетных отношений?
— Юридические службы в государственных органах, в частности в Минфине России, не только обеспечивают правовую экспертизу нормативных правовых актов, договоров (соглашений) и иных документов, но и осуществляют представление в судах интересов как самих государственных органов, так и публично-правовых образований. Специфика работы Правового департамента Минфина России позволяет нам анализировать и оценивать складывающуюся судебную и правоприменительную практику по широкому кругу вопросов, в том числе в сфере межбюджетных отношений.
Так, на сегодняшний день наиболее значимыми в правовой составляющей межбюджетных отношений являются такие вопросы, как определение полномочий должностных лиц субъектов РФ, применение Минфином России бюджетных мер принуждения, а также имеющие место в судебной практике прецеденты неоднозначного толкования норм бюджетного законодательства РФ.
В текущем году отмечено значительное снижение количества случаев, когда субъекты РФ оспаривают приказы Минфина России о применении бюджетных мер принуждения
— На одной из дискуссий, организованных Минфином России, вы заострили внимание на вопросах правовой экспертизы договоров о предоставлении бюджетных кредитов. С чем это связано?
— Предоставление бюджетного кредита по своей правовой природе является сделкой, и возникающие из нее правоотношения регулируются не только нормами бюджетного, но и гражданского законодательства РФ. Поэтому вопросы, связанные с предоставлением бюджетных кредитов, в первую очередь подлежат оценке с точки зрения правоприменения.
Специфика правоотношений по предоставлению бюджетного кредита заключается в том, что сторонами указанной сделки выступают Российская Федерация и ее субъекты. Необходимо отметить, что согласно статье 93.2 Бюджетного кодекса к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации. В силу его положений сделка по предоставлению бюджетного кредита должна быть заключена в письменной форме и лицами, уполномоченными на заключение такой сделки от имени соответствующего публично-правового образования. Если сделка заключена неуполномоченным на то лицом, она может быть признана недействительной и применены последствия ее недействительности. В этой связи возникает необходимость определения лица, уполномоченного на подписание от имени субъекта РФ соглашения о предоставлении бюджетного кредита.
Проводимый Минфином России анализ нормативных правовых актов субъектов РФ выявил ряд спорных моментов в вопросе определения уполномоченных органов или должностных лиц, обладающих полномочием на подписание соответствующих соглашений. Благодаря такому анализу субъекты РФ впоследствии устранили выявленные противоречия.
В целом Минфин России регулярно призывает органы государственной власти субъектов РФ проводить ревизии своих нормативных правовых актов. Это позволяет минимизировать риски правовой неопределенности полномочий должностных лиц субъектов РФ и, как следствие, избегать судебных разбирательств и негативной практики.
— В список значимых вами включен вопрос применения Минфином России бюджетных мер принуждения. Расскажите о правовой природе данного инструмента.
— Говоря о правовой природе бюджетных мер принуждения, прежде всего необходимо дать определение того, что собой представляет бюджетное нарушение. В силу положений БК РФ бюджетным нарушением признается нарушение положений бюджетного законодательства и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией), финансовым органом, ГА(А)БС, государственным (муниципальным) заказчиком, и иные нарушения, указанные в статье 306.1 БК РФ
К бюджетным мерам принуждения относятся: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Говоря об органе, уполномоченном на принятие решения о применении бюджетных мер принуждения, необходимо отметить, что указанные решения, хотя и заключаются в «изъятии денежных средств», однако принимаются не судом, а финансовым органом. Решение о применении бюджетных мер принуждения принимают финансовые органы в форме правового акта. Основой такого решения является уведомление о применении бюджетных мер принуждения, составленное органом государственного (муниципального) финансового контроля по результатам проверки. На федеральном уровне указанные решения принимает Минфин России в форме приказов.
— Законодатель закрепил бесспорность взыскания денежных средств при применении бюджетных мер принуждения. Однако если объект контроля не согласен с позицией Минфина России, то может ли он оспорить решение министерства?
— Да, на практике есть случаи оспаривания государственными органами субъектов РФ в судебном порядке приказов Минфина России о применении бюджетных мер принуждения. Так, в 2017 году было оспорено 36 приказов (33 судебных дела), в 2018 году — 280 приказов (120 судебных дел), в первом полугодии 2019 года оспорено четыре приказа.
В текущем году мы отмечаем значительное снижение количества случаев, когда субъекты РФ оспаривают приказы Минфина России о применении бюджетных мер принуждения. По нашему мнению, это может быть связано с повышением правового сознания и соблюдением объектами контроля бюджетного законодательства РФ, а также сложившейся устойчивой судебной практикой по указанным спорам.
Кроме того, в настоящее время постановление Правительства РФ от 7 февраля 2019 года № 91 определило механизм принятия финансовым органом решения об изменении решений о применении бюджетных мер принуждения или об их отмене. Этот документ снял многие вопросы, касающиеся применения данного механизма.
— Правовой департамент представляет Минфин России в судебных спорах, в том числе по вопросам, возникающим при реализации межбюджетных отношений. Какова основная тематика этих судебных споров?
— Как показывают судебная и правоприменительная практика, наиболее социально значимыми вопросами, непосредственно затрагивающими права граждан, являются вопросы, вытекающие из распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Основным законом, регулирующим данную сферу, является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем однозначно определено, какие полномочия относятся к ведению Российской Федерации, а какие — субъектов РФ, какие являются предметом совместного ведения, а какие — переданы Российской Федерацией субъектам РФ. Тем не менее регулярно возникают судебные споры, в основу которых положено недостаточное нормативно-правовое регулирование на уровне регионов вопросов совместного ведения и неверное толкование ими положений действующего законодательства РФ.
Регулярно анализируя складывающуюся судебную практику, Правовой департамент Минфина России накопил значительное количество таких примеров. Например, в судебной практике имеются дела по искам субъектов РФ о взыскании с Российской Федерации убытков, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг проживающим и работающим в сельской местности работникам медицинских учреждений, созданных субъектами РФ (муниципальными образованиями). Так, например, Министерство здравоохранения одного из субъектов РФ обратилось в арбитражный суд с иском к Минфину России о взыскании за счет казны РФ убытков по вышеуказанным основаниям.
Суд первой инстанции заявленные субъектом РФ требования удовлетворил. В своих требованиях истец руководствовался положениями статьи 84 БК РФ, полагая, что финансирование льгот по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Постановление суда первой инстанции поддержал и апелляционный суд. Однако указанные судебные акты были обжалованы Минфином России и отменены судом вышестоящей инстанции. При новом рассмотрении дела суды пришли к выводу, что финансовое обеспечение этих расходных обязательств — ответственность субъекта РФ. Следовательно, возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению указанных расходов Министерству здравоохранения субъекта РФ противоречит положениям БК РФ. Кроме того, суды отмечают, что отсутствие нормативного акта субъекта РФ, устанавливающего льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, не освобождает субъект РФ от осуществления указанных расходных обязательств.
Есть примеры судебной практики, связанной с недостаточным нормативно-правовым регулированием ряда социально значимых вопросов на региональном уровне. Нередки случаи, когда органы местного самоуправления обращаются в суды с исками о взыскании с Российской Федерации компенсации за предоставленное гражданам-инвалидам жилье. Так, администрация города N обратилась в арбитражный суд с иском к Минфину России о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением на основании судебного акта гражданину-инвалиду жилого помещения.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляционным судом, заявленные требования были удовлетворены. По мнению суда, такая мера социальной поддержки, как обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении условий проживания и вставших на учет до 1 января 2005 года, осуществляется в порядке реализации переданных органам государственной власти субъектов РФ соответствующих полномочий и финансируется за счет средств федерального бюджета. Однако Минфин России обжаловал указанные судебные акты, и они были отменены в установленном порядке вышестоящим судом. При новом рассмотрении дела в удовлетворении требований к Российской Федерации в лице Минфина России было отказано. Убытки, понесенные администрацией города, были взысканы с финансового органа субъекта РФ.
Нередко судебные разбирательства обусловлены правовой неопределенностью и пробелами на уровне законодательства субъектов РФ, неверным пониманием норм действующего, в том числе и бюджетного, законодательства Российской Федерации
Отказывая в удовлетворении требований, суды установили, что обеспечение жилым помещением гражданина-инвалида должно осуществляться за счет региона, и в случае возложения на субъект РФ государственного социального обязательства именно он является лицом, ответственным за возмещение расходов, понесенных органом местного самоуправления. Кроме того, в рамках рассматриваемого дела суды отметили, что в регионе отсутствуют нормативные правовые акты, устанавливающие порядок исполнения субъектом РФ расходных обязательств по обеспечению инвалидов жилыми помещениями, и не предприняты меры по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан. В этой связи суд пришел к выводу, что субъект РФ, проявив бездействие, способствовал возникновению у органа местного самоуправления необоснованных бюджетных расходов.
Следует отметить, что приведенные примеры охватывают лишь незначительную часть судебных споров, возникающих в практике применения положений Федерального закона № 184‑ФЗ, но при этом ярко характеризуют проблематику судебных споров между региональными и федеральными органами государственной власти. Полагаем, что зачастую данные судебные разбирательства обусловлены правовой неопределенностью и пробелами на уровне законодательства субъектов РФ, неверным пониманием последними норм действующего, в том числе и бюджетного, законодательства Российской Федерации, при наличии достаточно четко установленного нормативного регулирования межбюджетных отношений.
