Пересмотреть показатели
Форум стратегов, который Леонтьевский центр ежегодно проводит в Санкт-Петербурге, давно закрепил за собой статус главной экспертной площадки для обсуждения вопросов разработки и реализации долгосрочных стратегий территориального развития. В этом смысле неудивительно, что стратегированию как таковому и соответствующим технологиям на форуме было уделено много внимания. Однако большинство участников, похоже, согласны с тем, что именно национальные цели и национальные проекты сегодня играют роль главного стратегического ориентира для системы государственного управления. В этих условиях руководителей всех уровней беспокоит уже не создание качественных документов страт планирования, а решение более прагматичной и жизненной задачи, связанной с настройкой системы управления нацпроектами. С ней пока есть довольно очевидные проблемы.
По мнению председателя Счетной палаты России А. Л. Кудрина, именно изъяны системы управления являются главным препятствием для реализации национальных проектов. «Усовершенствование этой системы — первое, что необходимо сделать», — отметил Кудрин. При этом часть недостатков, по его словам, проистекает из самой модели взаимоотношения Федерации и регионов: в соглашениях, которые они подписывают в рамках реализации нацпроектов, присутствует элемент принуждения — «или подписывайте, или денег не будет». «В итоге субъекты подписываются под этими соглашениями, а потом сталкиваются со сложностями при их исполнении», — заявил председатель Счетной палаты. Кроме того, есть проблема и с формированием целевых показателей национальных проектов для регионов, в частности слабый учет местной специфики. «У нас четыре тысячи региональных проектов, на которые декомпозируются все нацпроекты. Иногда всем спускается единый KPI, в то время как условия для его достижения различны. Ресурсов зачастую не хватает, и фактическое исполнение проектов происходит без соответствующих общеэкономических или институциональных условий», — пояснил Кудрин.
Кудрин считает необходимым пересмотреть систему показателей для регионов, а также предоставить им дополнительные ресурсы, которые они могли бы использовать по своему усмотрению. Официально софинансирование нацпроектов со стороны федерального бюджета должно быть на уровне
Глава Счетной палаты в очередной раз подчеркнул, что нацпроекты — это лишь один из инструментов достижения тех национальных целей, которые были обозначены в майских указах, и без структурных изменений в экономике (увеличения доли частного сектора, роста инвестиций в человеческий капитал) и системе государственного управления обойтись не получится. «Политика правительства по достижению национальных целей существенно выходит за рамки национальных проектов. Сама судьба нацпроектов, достижение их целей тоже не связаны исключительно с достижением прописанных там показателей. Должен быть создан или усовершенствован целый ряд институтов, которые влияют на реализацию национальных проектов, будь то правоохранительная, судебная система и другие институты, которые опять же выходят за рамки национальных проектов», — пояснил он.
Бюрократизация процессов
Министр экономического развития РФ М. С. Орешкин согласен как с тем, что нацпроекты сами по себе не позволят стране совершить рывок в развитии, так и с тем, что их реализация сталкивается с системными проблемами. В их числе министр назвал сложное взаимодействие федерального центра с регионами, отсутствие ориентации ресурсов на достижение целей, противоречия между бюджетным процессом и проектной логикой нацпроектов, бюрократизацию процессов (в том числе огромные объемы отчетности по нацпроектам). Последний тезис вызвал живую дискуссию: Орешкин посетовал на то, что его сотрудники вынуждены тратить массу времени на подготовку различных справок, в том числе для Счетной палаты. «Все это происходит на бумаге, причем каждый раз в новой форме, под новым углом. Сотрудники постоянно сидят, пишут, отправляют. И эту отчетность собирает не только Счетная палата, но и аппарат Правительства РФ, и прокуратура, то есть целый ряд ведомств. В результате мы просто закапываемся», — рассказал министр.
При этом, по мнению Орешкина, в достижении некоторых национальных целей наблюдается определенный прогресс. Наибольший оптимизм у министра вызывает цель, связанная с увеличением продолжительности жизни россиян: по итогам 2019 года она должна достичь 76,3 года. Глава Минэкономразвития убежден в том, что и задача войти в пятерку крупнейших экономик мира вполне достижима — некоторые аналитики прогнозируют, что уже в 2023 году Россия обгонит Германию по номинальному объему ВВП.
Руководитель направления «Пространственное развитие» Центра стратегических разработок Н. А. Трунова считает, что для достижения национальных целей необходимо повышать степень самостоятельности регионов. В основу системы управления нацпроектами изначально планировалось заложить проектный подход, который предполагает значительную свободу действий участников. На региональном уровне именно этого и не наблюдается. «Губернаторы жалуются на то, что излишняя зарегулированность, наличие огромного количества соглашений, форм отчетности и бюрократия отвлекают от основного дела — реализации нацпроектов, работы с инвесторами», — подчеркнула представитель ЦСР.
Региональный взгляд
Тему региональной составляющей нацпроектов, затронутую Кудриным, продолжил губернатор Санкт-Петербурга А. Д. Беглов. Он заявил, что город так и не подписал с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ соглашение по реализации национального проекта «Жилье и городская среда». Это соглашение предполагает, что Санкт-Петербург к 2024 году должен построить около 25 миллионов квадратных метров жилья (причем первоначально речь шла о 27 миллионах метров). «Во-первых, нам столько не требуется, а во-вторых, чтобы реализовать эти планы, нам придется потратить на социальную инфраструктуру 309 миллиардов рублей, а на инженерную инфраструктуру — еще 320 миллиардов. Мы не соглашаемся, работаем с министерством», — объяснил Беглов. Он подчеркнул, что первостепенной задачей для города остается ликвидация дисбаланса между жилой и социальной застройкой. И только решив ее, Петербург сможет активно развивать жилищное строительство.
Отсутствие стратегии развития России до 2035 года является проблемой для регионов, и в этих условиях национальные цели — единственный ориентир для них в том, что касается формирования собственных стратегий, признает губернатор Новосибирской области А. А. Травников. «С момента принятия Федерального закона № 172‑ФЗ 45 субъектов разработали или обновили свои стратегии. Но мы не видим обратной связи, не понимаем, будут ли использованы наработки регионов в будущей стратегии России», — отметил он. По мнению губернатора, нацпроекты создают полноценную связку между регионами и федеральным центром как по целеполаганию, так и по использованию ресурсов. Вместе с тем управление нацпроектами нужно переформатировать. К ключевым недостаткам механизма национальных проектов Травников отнес слабость системы мониторинга, плохо работающую систему электронного бюджета и узковедомственную направленность многих проектов, мешающую реализовывать комплексные программы.
В Ульяновской области рассчитывают снять часть проблем за счет реформы системы управления внутри региона. «Сейчас для нас важно исполнять поручения президента по реализации тех национальных проектов, которые напрямую влияют на улучшение качества жизни людей. Для этого в первую очередь нужно обеспечить устойчивое развитие экономики и человеческого потенциала, а также сосредоточить ресурсы на умной специализации субъекта», — подчеркнул губернатор Ульяновской области С. И. Морозов. В том числе для этого в области создается Центр управления регионом. В задачи новой структуры будет входить повышение качества взаимодействия ведомств и мониторинг реализации нацпроектов. При этом часть областных министерств вообще может прекратить существование — вместо них будут работать проектные офисы. «Мы также начали заниматься вопросами цифровизации государственного и муниципального управления. Разрабатываем новый закон, который позволит некоторым категориям чиновников работать удаленно», — добавил губернатор. В ряде ведомств дистанционно смогут работать до 20 процентов сотрудников.
Кадры для новой экономики
Неожиданно громко на форуме прозвучала тема образования. Вначале в ходе дискуссии с министром экономического развития, состоявшейся в первый день мероприятия, Кудрин указал на необходимость роста инвестиций в человеческий капитал. Он подчеркнул, что это следует воспринимать как еще одну важную структурную реформу, без которой не получится достичь национальных целей развития, и призвал сделать систему образования более экспериментальной и гибкой, а преподавателей не стесняться приглашать из-за рубежа.
Финансово-экономический блок правительства, похоже, пока не одобряет идею наращивания бюджетных расходов на образование. Орешкин согласен с тем, что качественное образование — основа качественной экономики, признает, что его сегодня нет ни на школьном, ни на университетском уровне. Однако он не считает правильным «заливать деньгами» неэффективную систему образования. «Пока не изменится система управления, можно сколько угодно спускать сверху задания и давать деньги, но все будет заканчиваться „уроками труда“. Расходы без качества — это еще хуже, чем просто низкий уровень расходов», — отметил министр. Он подчеркнул, что проблема кадров более широкая и носит именно управленческий характер. «Она характерна не только для государства, но и для частных компаний. У нас нет достаточных управленческих компетенций, чтобы добиваться результатов, и это, на мой взгляд, одна из самых серьезных проблем. Пока этот управленческий барьер не преодолен, механическое увеличение расходов будет об него разбиваться. Это вопрос в том числе поколенческих изменений: ни в одной стране мира это не может произойти в течение шести лет. Распространение лучших практик, повышение квалификации, создание компетенции — все это занимает время», — добавил Орешкин.
Министр науки и высшего образования России М. М. Котюков выступил в рамках второго пленарного заседания Форума стратегов. Он рассказал о текущем этапе реализации национальных проектов «Наука» и «Образование», отметив, что оба они ориентированы прежде всего на региональную составляющую. В частности, пять регионов уже реализуют проекты научно-образовательных центров, еще около 30 активно обсуждают включение в эту программу. Министр выразил уверенность в том, что такие центры могут появиться в каждом регионе — возможность выступить с соответствующей инициативой есть у каждого губернатора.
Котюков также рассказал, что министерство разрабатывает новую систему распределения бюджетных мест в вузах, которая поможет обеспечивать кадрами региональные экономики. «Мы системно прорабатываем этот вопрос. В большей степени акцент будет сделан на регионы: мы должны сделать качественное высшее образование доступным там, где ребята сегодня учатся, оканчивают школу и где они в дальнейшем смогут реализовать свой потенциал», — отметил министр.
В арсенале Минобрнауки есть и отдельный проект «Экспорт образования», нацеленный на привлечение в страну талантливых иностранных студентов — до 425 тысяч человек в год. «Сегодня по миру готовы ездить за высшим образованием примерно два процента абитуриентов, и лишь два процента лучших университетов мира готовы за них конкурировать. Человек, который приехал учиться в другую страну, тратит рубль на обучение и пять-шесть рублей на проживание. То есть для каждого региона это возможность наращивания экспортного потенциала», — полагает Котюков. Конечно, тысячи молодых амбициозных иностранцев предъявят особый спрос к качеству городской среды и инфраструктуры в целом, что придется принимать в расчет.
