Новая система администрирования и распределения штрафов

— Елена Викторовна, весной прошлого года в статью 46 Бюджетного кодекса «Штрафы и иные суммы принудительного изъятия» были внесены радикальные изменения. Чем была плоха прежняя система распределения штрафов?

— Изменения в системе распределения штрафов назрели давно. Во-первых, действовавший до конца 2019 года порядок, основанный на отраслевом принципе, когда нормативы распределения были установлены для нарушений того или иного вида законодательства (миграционного, лесного, водного и так далее), давал возможность неоднозначно толковать нормы Бюджетного кодекса. Происходило это в силу отсутствия четкого закрепления границ различных видов законодательства. Это в свою очередь приводило к зачислению штрафов за одинаковые нарушения в бюджеты различных уровней, зачастую — в качестве прочих штрафов. В 2018–2019 годах на прочие штрафы приходилось порядка четверти всех поступлений по данной группе доходов.

Во-вторых, прежняя система распределения не создавала необходимых стимулов для контролирующих органов. Так, штрафы в рамках переданных полномочий (например, по договорам лесопользования, по которым контроль возложен на субъекты РФ) согласно старой редакции статьи 46 Бюджетного кодекса поступали в федеральный бюджет. В новой системе средства от штрафов будут оставаться на том уровне, на который были переданы соответствующие полномочия.

Другой пример — нарушения, выявленные на уровне муниципального контроля. Раньше они могли поступать в бюджет региона или областного центра, где фактически был выписан штраф, и качественная работа органов муниципального контроля не отражалась объективно на доходной базе соответствующего бюджета.

Необходимо было эту систему поменять, сделать ее простой и прозрачной. Такой законопроект был разработан Минфином России, согласован со всеми заинтересованными ведомствами и принят в апреле прошлого года. С начала текущего года штрафы начинают поступать в тот бюджет, на уровне которого было выявлено нарушение. То есть если это муниципальный контроль, то штраф по результатам поступит именно в соответствующий муниципалитет.

— Как будет строиться работа по новым правилам? Найдено нарушение в городском округе — муниципальные контролеры правомочны сами им заняться или должны передать для рассмотрения в федеральный или иной орган, который выносит решение?

— Сама система выявления нарушения и установления наказания существенно не меняется. Как и прежде, местный орган контроля выявляет на своей территории нарушение и направляет акт проверки в федеральный или иной орган, который выносит решение. А вот дальше изменение — по новым правилам это решение будет возвращено в орган муниципального контроля для взыскания штрафа в местный бюджет. Таким образом, деньги остаются в этом же муниципалитете. Это должно дать стимул органам муниципального контроля для более активной и качественной работы.

— Законом также предусмотрено важное изменение по мировым судьям. В чем его суть?

— Вопрос тоже давно назрел. Поскольку порядок назначения и финансирования мировых судей — полномочие субъектов Федерации, то с начала года все штрафы по решениям мировых судей будут зачисляться в равных долях в бюджет субъекта и местный бюджет (по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении административного штрафа). Случаев, когда по решениям мировых судей средства зачисляются в федеральный бюджет, больше не будет.

Сейчас по штрафам, которые назначают мировые судьи, собираемость довольно низкая — взыскивается порядка 20 процентов от начисленных штрафов. Отчасти такая ситуация связана с тем, что часто непонятно, кто должен эти деньги взыскивать, кто будет администратором этих доходов, взаимодействие федеральных органов с мировыми судьями строится сложно. В новой системе администратор четко определен, это орган субъекта Федерации, который отвечает за работу мировых судей, поэтому взаимодействие существенно упрощается.

Единственное важное исключение из новой системы распределения штрафов — это штрафы за нарушение правил дорожного движения. По ним система администрирования налажена хорошо, это существенная доля доходов региональных бюджетов, источник средств для региональных дорожных фондов, и по таким штрафам никаких изменений не произошло.

— С нового года также изменились коды бюджетной классификации для учета штрафов. Это упросит работу?

— Упростит, причем существенно. Новая система полностью построена на базе структуры КоАП РФ — если выявлено нарушение и назначен штраф, всегда есть информация, по какой главе и статье проходит нарушение. Именно в такой логике мы построили систему КБК — коды привязаны к конкретным главам КоАП, в ряде случаев детализированы по статьям.

Такая система позволит, с одной стороны, уйти от практики массового использования строки «прочие штрафы», а с другой — и у нас, и у органов субъектов Федерации появятся прозрачные, автоматически собираемые данные о структуре штрафов и нарушений. Можно будет легко анализировать в том числе взыскиваемость тех или иных штрафов. Такие поступления станет проще прогнозировать.

— Кто выиграет от изменения системы распределения штрафов — федеральный бюджет или бюджеты субъектов РФ?

— При разработке законопроекта мы очень внимательно анализировали возможные изменения поступлений и в разрезе регионов, и в разрезе штрафов. В целом законопроект сбалансированный, каких-то существенных изменений объемов поступлений не ожидается.

— Речь идет о консолидированной сумме?

— В принятой редакции закона поступления в федеральный бюджет, по нашей оценке, немного снизятся. Соответственно, поступления в консолидированный бюджет субъектов немного возрастут.

Наш анализ в разрезе субъектов Федерации по данным прошлых лет показал, что ситуация, конечно, везде разная, есть отдельные регионы, у которых могут быть небольшие выпадающие доходы. Такая ситуация сложилась, например, в Кемеровской области, где в бюджет поступали в существенном объеме штрафы за нарушение требований промышленной безопасности — порядка 1 миллиарда рублей, которые теперь перераспределены в федеральный бюджет, поскольку это полномочия Ростехнадзора. С учетом всех изменений предусмотренных принятым законом, у Кемеровской области получились выпадающие доходы порядка 400 миллионов рублей. Поэтому в рамках второго чтения законопроекта мы предусмотрели отдельную компенсацию по индивидуальным нормативам (за счет акцизов на спирты и спиртосодержащую продукцию, которые мы передаем с федерального уровня) для тех нескольких субъектов РФ, у которых может произойти небольшое снижение доходов. Общая сумма такой компенсации — порядка 500 миллионов рублей. С учетом этой компенсации потерь у региональных бюджетов не ожидается.

Тем не менее, как и было обещано во время рассмотрения проекта закона, мы обязательно проведем мониторинг по итогам первого полугодия текущего года поступлений штрафов в разрезе регионов. Важно также добавить, что в среднем штрафы, о которых идет речь (за исключением штрафов за нарушения ПДД), составляют менее одного процента от общей суммы доходов субъектов Федерации — это не очень большие суммы.

— Поясните, пожалуйста, про акцизы на спирт. Получается, что для регионов, у которых нет выпадающих доходов по штрафам, акцизы на спирт будут поступать на общем основании?

— Согласно принятому закону 50 процентов акцизов на спирт и спиртосодержащую продукцию остается в регионе по месту производства, а 50 процентов распределяется через Федеральное казначейство по индивидуальным нормативам, о которых я говорила выше. В момент рассмотрения законопроекта это была сумма порядка 500 миллионов рублей. Однако в июле 2019 года были приняты изменения в Налоговый кодекс, увеличившие ставки этих акцизов в несколько раз. Поэтому было решено определить индивидуальные нормативы для регионов на следующий год в два этапа. Сначала рассчитали нормативы для тех субъектов, у которых возможны упомянутые выпадающие доходы. Вторым этапом оставшуюся часть (сверх необходимой компенсации) прогнозируемых поступлений по акцизам на спирт и спиртосодержащую продукцию с учетом повышения ставок (порядка 1,7 миллиарда рублей дополнительно) распределили между всеми регионами пропорционально общей сумме поступлений штрафов (за исключением штрафов за нарушение ПДД) в предыдущие годы. Подробно эта информация приведена в пояснительной записке к закону о федеральном бюджете.

С учетом мониторинга по итогам первого полугодия мы сможем вернуться к вопросу распределения данной компенсации на следующий бюджетный цикл. Однако на фоне повышения прозрачности системы распределения и администрирования мы ожидаем роста поступлений по штрафам в целом. Прогноз, представленный главными администраторами доходов осенью 2019 года, это подтверждает.

— Как в новой системе изменился сам процесс администрирования штрафов?

— Действительно, сейчас возникает много вопросов по процессу администрирования и особенно обмену информацией. Внедрение любой абсолютно новой системы — это всегда сложный момент, потому что процессы, которые происходили много лет, к которым привыкли, должны быть перестроены.

Мы постарались предусмотреть максимально плавный переход. Во-первых, приняли решение, что все деньги, которые будут приходить по старым долгам, то есть по штрафам, которые назначены, например, в 2019 году, а поступают в текущем году, идут на отдельный КБК для штрафов, начисленных до 1 января 2020 года, и администрироваться они будут ровно так, как в предыдущие годы. То есть никто никому дебиторскую задолженность передавать не будет. Это существенно упростит переход, учитывая, что во многих случаях это была бы передача между различными бюджетами бюджетной системы. В законе о федеральном бюджете есть соответствующая текстовая статья, отдельные КБК предусмотрены приказом Минфина России, и в ноябре 2019 года мы направили всем системное письмо с разъяснениями. Соответственно, по новой системе будут администрироваться уже новые штрафы, решения по которым принимаются в текущем году.

Второй вопрос — администрирование штрафов, назначенных мировыми судьями. Поскольку теперь такие штрафы (кроме штрафов за нарушение ПДД) будут поступать в равных долях в региональный и местный бюджеты, то и администратором этих поступлений, по нашему мнению, должен быть региональный орган, курирующий работу мировых судей. Единственный сложный момент, который может возникнуть, — это если изначально материалы мировому судье направил федеральный орган. Минфин России в конце прошлого года провел подготовительную работу, федеральным органам исполнительной власти необходимо подготовиться к изменениям и внимательно отнестись к указанию реквизитов администратора при направлении материалов мировому судье. Соответственно, субъектам также надо информацию об администраторе таких штрафов оперативно довести до всех органов, которые могут выявлять нарушения на их территории. Кроме того, разработаны свежие изменения в КоАП, которые должны дополнительно упростить вопрос информационного обмена.

Здесь важно понимать, что это первый шаг к целевой модели, к которой мы планово движемся и которая зафиксирована в дорожной карте, утвержденной председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым в 2018 году. Я имею в виду создание единого администратора всех штрафов, решения по которым принимают суды — такие полномочия будут возложены на Федеральную службу судебных приставов России.

В рамках этой работы меняется целый ряд законов, кодексов, полностью автоматизируется процесс взаимодействия с судами, поэтому в дальнейшем администрирование таких штрафов и сопутствующее межведомственное взаимодействие дополнительно упростятся. Минфин России со своей стороны по всем возникающим вопросам готов оказывать методологическую поддержку, оперативно реагировать на возможные проблемные моменты.

— В результате изменения администрирования не возрастет ли нагрузка на муниципалитеты? К чему им готовиться?

— Сейчас муниципальные органы уже администрируют доходы, так что деятельность эта для них неновая. Конечно, работы станет больше, это с одной стороны. Но с другой — появится прямая увязка результатов работы контрольных органов с поступлением средств в местный бюджет. Кроме того, как уже говорили выше, если это штраф по решению мирового судьи — администрировать его будет орган субъекта, поэтому говорить о колоссальном росте нагрузки на муниципальный уровень нельзя.

К тому же из опыта прошлых лет мы видим, что существенная часть штрафов поступает в бюджеты крупных городов, на территории которых есть администрации, а там, где непосредственно работают инспекторы, в маленьких муниципалитетах, доходы бюджета очень низкие. Новая система меняет ситуацию к лучшему.

— С начала текущего года на местный уровень передано пять процентов платы за негативное воздействие на окружающую среду, которые ранее поступали в федеральный бюджет. Казалось бы, новый доходный источник, но многие сетуют на его нестабильность.

— Это верно, однако замечу, что и раньше 95 процентов этой платы поступало в консолидированный бюджет субъекта. Дополнительные пять процентов на стабильность доходов не повлияют, но, безусловно, этим платежом надо заниматься, в том числе и на уровне региона. На федеральном уровне отраслевые ведомства сейчас проводят большую работу по совершенствованию соответствующего регулирования. Уверена, мы увидим результаты в ближайшие годы.

Кроме того, в сентябре 2019 года были приняты изменения в Бюджетный кодекс, согласно которым субъект Федерации может устанавливать дополнительные нормативы по неналоговым доходам, частично передавать их в местные бюджеты. Ранее такая возможность распространялась только на налоговые доходы. Считаю, что это очень хороший и нужный инструмент, который позволит сбалансировать средства между региональным и местным уровнями. У субъектов появляется больше свободы для принятия решений.

В целом еще раз подчеркну, что вступившие в силу изменения направлены прежде всего на повышение прозрачности и эффективности системы распределения и администрирования штрафов. Никаких существенных изменений в доходах бюджетов разных уровней не предполагалось и не ожидается, тем более что во всех регионах подавляющее большинство штрафов — это штрафы за нарушения правил дорожного движения, которые изменениями затронуты не были.

Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА