Конструктивные изменения
Заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев, открывший заседание координационного комитета, отметил, что все четыре рабочие группы совета выполнили утвержденный план работы. В частности, возглавляемая им группа по формированию модели внутреннего государственного финансового контроля провела большую работу по систематизации и анализу предложений регионов и муниципалитетов по законодательным изменениям, которые были учтены в дальнейшей работе над законопроектами в сфере контроля.
В системе регулирования внутреннего государственного контроля в 2019 году произошли значительные изменения, регламентированные законом от 26 июля 2019 года № 199‑ФЗ. Наиболее значимые из них — это расширение полномочий органов ВГ(М)ФК, а также установление перечня объектов контроля. Впервые законодатель прямо закрепил в Бюджетном кодексе положения, определяющие право контрольных органов назначать и проводить экспертизы. С учетом положений разрабатываемых сейчас стандартов ВГ(М)ФК контролеры получили право привлекать к участию в контрольных мероприятиях не только независимых экспертов, но и специалистов иных государственных органов, а также работников подведомственных учреждений. Кроме того, финансовые контролеры теперь имеют законодательно регламентированный постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам.
Также Исаев отметил, что Федеральному казначейству переданы полномочия по анализу исполнения главными администраторами бюджетных средств регионального и муниципального уровней полномочий по внутреннему финансовому аудиту. «Минфин и Федеральное казначейство выработали подходы к проведению такого анализа. Планируется, что анализ будет проводиться выборочным способом, в отношении отдельных наиболее важных с точки зрения методического обеспечения ВФА вопросов. Это позволит более детально изучать различные аспекты его осуществления и выявлять проблематику конкретных видов аудиторской деятельности», — подчеркнул заместитель руководителя Федерального казначейства.
В этом году Казначейство России планирует организовать опросы главных администраторов бюджетных средств субъектов РФ и муниципалитетов, касающиеся ВФА, а затем провести три аналитических мероприятия по заданным Минфином России темам для выявления лучших практик. Временная схема проведения анализа аудита с Министерством финансов РФ уже согласована, и в ближайшее время должен быть подготовлен соответствующий правовой акт. Для проведения аналитических мероприятий Федеральное казначейство сделает выборку объектов анализа, в которую включит не более 100 ГАБС регионального и 250 ГАБС муниципального уровней из не более десяти субъектов РФ.
Как и прежде, Федеральное казначейство будет проводить анализ исполнения бюджетных полномочий органов контроля. С учетом того что с 1 января 2020 года контроль в сфере закупок приобрел статус бюджетного полномочия, данная сфера деятельности органа контроля также будет анализироваться. План проведения анализа в 2020 году руководителем Федерального казначейства утвержден и опубликован на официальном сайте ведомства. Федеральное казначейство учло предложения органов ВГ(М)ФК и будет проводить анализ исполнения ими полномочий за истекший календарный год.
Проблемные вопросы
Министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления, сопредседатель Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля Е. А. Данчиков акцентировал внимание на норме Закона № 199‑ФЗ, регламентирующей доступ контрольных органов к данным всех информационных систем, обозначив те плюсы, которые контролеры в результате получат. При этом главный контролер Москвы рассказал про уже имеющиеся у столицы наработки. В частности, Данчиков отметил явный эффект информационного взаимодействия Главного контрольного управления и Контрольно-счетной палаты Москвы, позволяющий обмениваться аналитическими показателями контроля в сфере закупок по единому регламенту. Сама же Московская информационная система закупок настроена таким образом, что многие нарушения совершить просто невозможно — это блокирующий контроль. Кроме того, работает и опция уведомительного контроля — технология, при использовании которой информация о нарушении автоматически становится доступна контролеру и он может сразу привлекать нарушителя к административной ответственности.
Но 199‑ФЗ снял далеко не все проблемы осуществления контрольной деятельности. Например, представления и предписания в соответствии с БК РФ могут быть направлены только государственному заказчику. Так как большому количеству объектов контроля направлять эти документы контролеры не имеют права, нарушители могут устранять или не устранять выявленное нарушение по собственному усмотрению. «Контроль за реализацией итогов наших мероприятий мы в результате теряем», — отметил начальник Главконтроля.
Норма Бюджетного кодекса об обязательности установления контролером причин и условий возникновения нарушений также вызывает сложности реализации. Определение причин и условий — порой целое исследование, требующее долгого детального анализа. По мнению Данчикова, эту работу должен выполнять внутренний финансовый аудит, после чего давать рекомендации, как устранять эти факторы. А вот в анализе внутреннего финансового аудита, как считает министр Правительства Москвы, участие органов ВГ(М)ФК целесообразно, поскольку именно органы финансового контроля регионального и муниципального уровней до сей поры принимали активное участие в выстраивании системы ВФА главных администраторов.
Имеющихся стандартов достаточно
О работе над стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля рассказал заместитель директора Департамента бюджетной методологии и отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков. С 1 июля 2020 года должны вступить в силу пять федеральных стандартов. Три из них утверждены приказами Минфина России. И эти три базовых стандарта создают достаточные условия для того, чтобы начать подготовительную работу, настройку информационных ресурсов уже сейчас. На повестке дня еще несколько стандартов. Почти готов стандарт «Проведение проверок, ревизий, обследований. Оформление результатов». Остается стандарт «Реализация контрольных мероприятий», который еще предстоит обсудить.
Представитель Минфина России прокомментировал выступление Данчикова. Он признал, что в отношении представлений и предписаний в законодательстве на самом деле присутствует сужение возможностей контролеров — документы не могут быть напрямую направлены бюджетным и автономным учреждениям. Сейчас (на момент заседания координационного комитета) рассматривается законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части положений по субсидиям в рамках закона о защите капиталовложений. Готовящийся документ как раз и вносит коррективы по представлениям и предписаниям. Поэтому, когда у контролеров возникнет необходимость формирования представлений и предписаний, вопрос уже будет решен.
Еще до нового года приняты поправки в Закон № 44‑ФЗ в части гармонизации его норм с положениями БК РФ. Теперь уходит необходимость в порядках по осуществлению контроля в сфере закупок — с 1 января 2020 года вопросы по финансовому контролю в сфере закупок должны содержаться в порядках осуществления ВГ(М)ФК.
В 44‑ФЗ помимо гармонизирующих норм появилось и несколько уточнений полномочий по финансовому контролю в сфере закупок — сам перечень полномочий остался в 44‑ФЗ, а все вопросы, касающиеся реализации результатов и других контрольных процессов, проходят через бюджетное законодательство. Полномочия по контролю за соблюдением условий контракта, требований к изменениям условий контракта теперь прописаны более четко.
Бычков также объяснил, для чего нужен анализ ВФА, который будет делать Федеральное казначейство. Регулятор анализа ВФА — Министерство финансов РФ — не стремится выстроить еще один контрольный контур в отношении аудита, контроль за его организацией и осуществлением проводят контрольно-счетные органы. Минфину нужна другая информация — выявление сложных вопросов, которые невозможно решить в рамках ведомства, и определение лучших практик.
Что же касается организации самой работы по ВФА, то представитель регулятора отметил, что сейчас два базовых стандарта «Определение принципов и задач ВФА» и «Права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита» приняты. Третий важный стандарт организации ВФА «Случаи и порядок передачи полномочий по ВФА» уже готов и находится в Министерстве юстиции РФ. Этих стандартов, по мнению Бычкова, уже достаточно для того, чтобы начать разработку ведомственных положений по ВФА. На выходе стандарт по планированию финансового аудита, и в первом квартале года главные распорядители уже смогут утверждать планы с учетом установок принятых стандартов.
Важный момент в организации ВФА — стандарты предусматривают три вида решений по его организации. Первый — аудит может осуществлять структурное подразделение или уполномоченное лицо, второй — передача полномочий (причем эта система касается не только главных администраторов бюджетных средств, но и подведомственных казенных учреждений). Третий вид подходит небольшим главным администраторам бюджетных средств, у которых нет подведомственной сети. Они могут принимать решение об упрощенной форме организации внутреннего финансового аудита, когда руководитель сам отвечает за его организацию и проведение.
Требуется обучение
Заместитель начальника Главного контрольного управления Москвы И. Е. Зайко отметила, что сейчас фактически идет перенастройка системы внутреннего государственного финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита, и этот процесс предъявляет высокие требования к методической работе. С 1 января 2020 года изменилась регламентация внутреннего финансового контроля и аудита, утратили силу соответствующие федеральный и региональные порядки, при этом обязанность осуществлять ВФА распространяется и на казенные учреждения.
Конечно, опыт работы органов власти по проведению ВФК и ВФА позволит им осуществлять эти функции в новом формате даже в отсутствие федеральных стандартов. «Но это касается тех органов власти, которые в соответствии и с прежними нормами БК РФ осуществляли и ВФА, и ВФК. Между тем, согласно статистическим данным, в стране — более 22 тысяч казенных учреждений федерального, регионального и муниципального уровней. Соответственно, необходимы специалисты, которые будут осуществлять этот контроль. При этом нужно учитывать, что согласно стандартам аудита должна быть обеспечена их функциональная независимость, которая включает в себя в том числе требование, что эти специалисты в течение года не должны были работать в экономических подразделениях своих организаций. В случае невозможности организовать аудит собственными силами предусмотрена передача полномочий органу исполнительной власти региона или органу местного самоуправления. Это пойдет в дополнение к имеющейся нагрузке по осуществлению ВФА в самом органе», — сказала Зайко. По ее мнению, необходима большая предварительная работа: разработка типовых форм документов, методических рекомендаций. Кроме того, нужно подумать о подготовке образовательных программ на основе типовых программ и провести обучение большого количества специалистов, в том числе с использованием кейсов по решению конкретных проблемных ситуаций, возникающих в процессе аудита.
С. В. МАРТЫНЕНКО
