Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
В ближайших номерах в рубрике «Эксперт БФТ» будет опубликована серия экспертных материалов, сформированных по результатам анализа хода практической реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 году. В рамках публикаций мы планируем сформировать сводный перечень утвержденных нормативных правовых и иных регулирующих актов по направлениям, освещенным в концепции, а также прокомментировать общие итоги ее реализации, в том числе применительно к деятельности субъектов РФ и муниципальных образований.
Финансовая устойчивость является одной из важнейших характеристик государства как единой системы. Основное условие достижения финансовой устойчивости — сбалансированность объемов доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, за счет которых обеспечивается бюджетная самостоятельность и платежеспособность каждого публично-территориального образования и государства в целом. В этой связи обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов является одной из актуальнейших задач, стоящих перед органами власти всех уровней.
По данным Минфина России по состоянию на 1 ноября 2019 года, совокупный объем государственного долга субъектов РФ составил 1983,7 миллиарда рублей. Продолжает сохраняться практика замещения дорогих банковских кредитов бюджетными, предоставляемыми под минимальную ставку. Так, в структуре госдолга ровно половина (50%) приходится на бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ. На долю государственных ценных бумаг приходится 28%, на кредиты от кредитных организаций — 18,8%. Сведения об объеме и структуре государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований на 1 ноября 2019 года приведены в таблице 1.
Приоритеты Минфина России
Таким образом, несмотря на сохранение положительной тенденции по сокращению госдолга, его объем сохраняется на значительном уровне, что свидетельствует о необходимости продолжения работы по повышению устойчивости и обеспечению сбалансированности бюджетов. В период до 2024 года к числу приоритетных направлений деятельности в этой сфере Минфином России отнесено три основных направления, а именно:
1) распространение практики применения бюджетного правила на субъекты РФ, доходная составляющая бюджета которых зависит от конъюнктурных доходов (исходя из сведений, имеющихся в открытых источниках, вопрос создания механизма распространения бюджетного правила на субъекты РФ, бюджеты которых зависят от конъюнктурных доходов, в настоящее время находится в стадии проработки);
2) внедрение усовершенствованной системы оценки долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований (система ранжирования регионов по группам риска);
3) активизация практической работы по формированию бюджетного прогноза на всех уровнях бюджетной системы.
Бюджетный прогноз
Расширению практики формирования бюджетных прогнозов на всех уровнях бюджетной системы, несомненно, будет способствовать утверждение в прошлом году Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года (распоряжение Правительства РФ от 29 марта 2019 года №
Следует учитывать, что на федеральном уровне в соответствующий документ в 2019 году были внесены изменения. Так, 18 мая прошлого года было утверждено постановление Правительства РФ № 615 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Данный документ предусматривает также и внесение изменений в Правила разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 августа 2015 года № 914.
Оценка долговой устойчивости
Наиболее значимые новации ожидают регионы в сфере оценки долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований. Как известно, 2 августа 2019 года подписан Федеральный закон № 278‑ФЗ о внесении изменений в Бюджетный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации. Внесенные изменения можно сгруппировать по шести направлениям, краткая характеристика новаций по которым приведена в таблице 2.
В числе новаций — дополнение БК РФ новой статьей 107.1 «Оценка долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (муниципального образования)», вступившей в действие с 1 января 2020 года. С учетом внесенных изменений начиная с этого года предусматривается осуществление оценки состояния долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований по установленному перечню показателей долговой устойчивости. При этом оценку в отношении субъектов РФ будет осуществлять Минфин России. Финансовые органы субъектов РФ, в свою очередь, будут оценивать состояние муниципальных образований. Напомним, что в зависимости от состояния долговой устойчивости субъекты РФ (муниципальные образования) будут классифицированы Минфином России (финансовым органом субъекта РФ) по трем группам риска: заемщики с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости. Критерии классификации субъектов по группам долговой устойчивости установлены вышеуказанной новой статьей БК РФ и приведены в таблице 3.
Классификация указанных публично-правовых образований по группам риска будет являться основанием для предъявления к ним как заемщикам требований различной степени жесткости. В таблице 4 приведен сводный перечень устанавливаемых БК РФ требований в зависимости от группы долговой устойчивости.
Как видно из таблицы, субъекты РФ (муниципальные образования) с высоким уровнем долговой устойчивости будут освобождены от необходимости согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта РФ) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий. На субъекты РФ (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, будет налагаться обязанность согласования с соответствующим финансовым органом программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, а также представления в этот орган проекта основных направлений долговой политики.
Субъекты РФ (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, будут вправе осуществлять рыночные заимствования только в целях рефинансирования долга. Помимо обязанности согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта РФ) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий и представления проекта основных направлений долговой политики, на них также будет налагаться обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России (финансовым органом субъекта РФ) плана восстановления платежеспособности.
Оценка долговой устойчивости субъекта РФ осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Соответственно, оценка долговой устойчивости муниципального образования осуществляется финансовым органом субъекта РФ в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти региона.
Следует отметить, что на дату написания обзора в открытом доступе отсутствовали сведения о разработке соответствующего проекта на федеральном уровне. Анализ региональной базы нормативных правовых актов, утвержденных на региональном уровне, размещенных в СПС «КонсультантПлюс», свидетельствует о том, что по состоянию на 1 декабря 2019 года соответствующие порядки разработало и утвердило незначительное количество регионов. Перечень утвержденных на уровне субъектов РФ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оценки долговой устойчивости муниципальных образований с 2020 года, приведен в таблице 5.
На уровне отдельных регионов рассмотрение проектов соответствующих нормативных правовых актов было запланировано на декабрь 2019 года (Республика Саха (Якутия), Ставропольский край, Хабаровский край). В этой связи представляется, что в целях обеспечения возможности реализации новых норм БК РФ значительная часть субъектов РФ должна будет активизировать и завершить работу по разработке и утверждению соответствующих нормативных правовых актов в начале 2020 года. Одним из факторов, способствующих активизации этой работы, может стать утверждение соответствующего порядка на федеральном уровне.
В следующей публикации экспертных материалов о ходе реализации в 2019 году Концепции повышения эффективности бюджетных расходов мы рассмотрим состояние работы по формированию системы управления налоговыми расходами.
