В России действует более 220 видов федерального контроля (его осуществляют 50 федеральных органов исполнительной власти) и около девяти тысяч нормативных актов с обязательными требованиями. Это создает, во-первых, риск коррупции, учитывая, что многие требования к бизнесу избыточны, неэффективны, устарели и даже прямо противоречат друг другу, а во-вторых, серьезные трудности для развития экономики и прямо вредит интересам государства.
Пример: есть правило, согласно которому каждое предприятие обязано не только иметь физический адрес, но и физически держать по этому адресу сотрудников. Так, в начале 2019 года офис по юридическому адресу АО «ГБ Инжиниринг», российского разработчика экзоскелетов для Минобороны России, навестил налоговый инспектор и не застал там сотрудников. В итоге на сайте ФНС появилась информация, что «регистрирующим органом принято решение о предстоящем исключении юридического лица из ЕГРЮЛ» — проще говоря, речь о ликвидации. Вопрос впоследствии был решен, но пример весьма наглядный.
По оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тысяч человек, а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 миллиардов рублей в год. Издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются экспертами от 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 до 3,5 триллиона рублей. На недавней встрече с президентом В. В. Путиным предприниматель О. А. Сирота привел пример: на его ферме стоимостью 11 миллионов рублей органы пожарного надзора требуют установить систему пожаротушения стоимостью 13 миллионов рублей, а для постройки коровника требуется заключение Министерства культуры РФ о том, что на землях нет ничего, что представляло бы историческую ценность.
Требований станет вдвое меньше
Пересмотр обязательных норм для бизнеса начался в 2017 году, однако за два года отменили около 100 требований, что принципиально ситуацию не изменило. В январе текущего года председатель правительства Д. А. Медведев, выступая на пленарной дискуссии Гайдаровского форума, предложил устранить ненужные, устаревшие и избыточные требования к бизнесу — именно тогда в широкий оборот вошло словосочетание «регуляторная гильотина». Проект Федерального закона №
Проект закона «О государственном контроле (надзоре)...» предусматривает 35 видов госконтроля, которые не подпадают под реформу контрольно-надзорной деятельности. Они перечислены в статье 2 и включают налоговый, валютный, таможенный контроль, деятельность Банка России, контроль в сфере атомной энергии, госбезопасности и так далее. Связанный Закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» также не действует на эти виды требований.
Законопроектом «О государственном контроле (надзоре)...» помимо общих положений о регуляторике предусмотрены статьи «Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц» (применение мер по пресечению/устранению нарушений должно быть соразмерно вреду от данного нарушения; контроль должен ограничиваться только теми мероприятиями и действиями, которые достаточны для обеспечения соблюдения обязательных требований; убытки, понесенные контролируемым лицом в результате неправомерного решения/действия контрольно-надзорного органа подлежат возмещению и т. п.), «Охрана прав и законных интересов контролируемых лиц», «Недопустимость злоупотребления правом», «Недопустимость множественного государственного контроля (надзора), муниципального контроля» и другие, которые существенно упростят ведение бизнеса в стране. Согласно проекту закон вступает в силу с 1 января 2021 года. Связанный Закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» вступает в силу по истечении 90 дней после официального опубликования, за исключением отдельных положений.
По оценке министра финансов А. Г. Силуанова, механизм регуляторной гильотины позволит сократить число требований в два раза. По словам замглавы аппарата правительства Ю. С. Любимова, под усечение попадут около 200 видов контроля и надзора: «Понятно, что по каждому из видов — в среднем несколько сотен актов, если все это перемножить, мы будем иметь дело с десятками тысяч актов, хорошо, если не с сотнями тысяч обязательных требований».
В июле 2019 года был утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование и контрольно-надзорные функции, и видов федерального госконтроля, на которые должен распространиться механизм гильотины. Документ включает 21 орган власти, наделенный функциями по нормативно-правовому регулированию в сфере контрольно-надзорной деятельности, и 33 органа исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, с указанием конкретных видов контроля.
Так, в первом разделе поименованы МВД, МЧС, Минюст, Минздрав, Минкультуры, Минприроды, Минпромторг, Минсельхоз, Минстрой, Минтранс, Минтруд, Минфин, Минкомсвязь, Минэкономразвития, Минэнерго, Минобрнауки, Минпросвещения, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Рособрнадзор, ФАС России. Второй раздел перечня со списком федеральных органов исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорные функции (с указанием перечня видов федерального госконтроля или надзора), содержит, в частности, следующие органы и виды контроля:
- МВД (в части осуществления федерального госнадзора в области безопасности дорожного движения, федерального госконтроля в сфере миграции, контроля выполнения требований антитеррористической защищенности и т. п.);
- МЧС (в части госнадзора в области гражданской обороны, государственного пожарного надзора, ряда механизмов лицензионного контроля, контроля за соблюдением техрегламентов и т. п.);
- Росздравнадзор (в отношении федерального госнадзора в сфере обращения лекарственных средств, лицензионного контроля за фармацевтической деятельностью, федерального госконтроля за обращением медицинских изделий и др.);
- Росстандарт (в части госконтроля за соблюдением требований техрегламентов и национальных стандартов);
- Роструд (в части госнадзора за соблюдением трудового законодательства, госконтроля в сфере соцобслуживания, надзора за соблюдением порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве, контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг и т. п.);
- Роспотребнадзор (в части государственного санитарно-эпидемиологического надзора, госнадзора в области защиты прав потребителей, госнадзора за соблюдением требований технических регламентов и т. п.);
- ФНС России (в части осуществления госконтроля за применением контрольно-кассовой техники, за полнотой учета выручки в организациях и у ИП, федерального госнадзора в области организации и проведения азартных игр и лотерей и т. п.).
Острый вопрос
Очевидно, что у обывателя может возникать опасение, что нужные и важные стандарты и требования будут отменены. Люди склонны воспринимать словосочетание «отмена избыточных норм в целях облегчения ведения бизнеса» как отмену норм в принципе. Так, особенно «страшно» выглядит частичная отмена регуляторики Росстандарта, Роспотребнадзора по техрегламентам, санитарным нормам и т. п.
Дембельский аккорд
Идея сокращения контрольно-надзорного давления на бизнес в 2019 году обернулась резким — на треть — ростом числа как плановых, так и внеплановых проверок, выяснили сотрудники Института проблем правоприменения Европейского университета. По данным ИПП, лидерами реванша выступают МЧС и Роспотребнадзор, ранее реализовавшие пилотные проекты по риск-ориентированному подходу к контролю и надзору.
Ранее глава Росстандарта А. В. Абрамов сообщал, что около десяти тысяч действующих советских ГОСТов устарели, мешают развитию экономики и скоро будут отменены. Это породило волну публикаций в СМИ под заголовками «Россиян разрешат травить без советских ГОСТов и санитарных норм». Между тем, к примеру, еще со времен СССР сохраняется требование о том, сколько полосок должно быть на батоне, или нормативы по высоте омлета. До сих пор существует и стандарт «Шкурки кошки домашней промышленной выделки. Общие технические условия». «Сейчас почти все абсурдные нормативные акты со времен Советского Союза по факту бизнесом уже не соблюдаются, однако контролер все равно может прийти и проверить их. И в случае несоблюдения выписать штраф. Особенно часто это происходит в сфере общепита», —отметил председатель Общественного совета при Министерстве промышленности и торговли РФ А. В. Данилов-Данильян. «Вряд ли в России можно найти хотя бы один ресторан, где все соответствует СанПиНу», — заявил глава Минпромторга России Д. В. Мантуров.
В фокусе — устранение рисков
"Главная задача заключается не в том, чтобы отменить старое регулирование, а в том, чтобы создать новое. Особенно в тех случаях, когда это регулирование все-таки необходимо«,— отметил в конце ноября Д. А. Медведев.
В России в отдельных сферах наблюдается явный недостаток регулирования. Гендиректор Национального фонда защиты потребителей А. Я. Калинин приводит пример: «Наша промышленность, сельское хозяйство и особенно услуги обеспечены стандартами всего на 27 процентов. В отличие от того же Евросоюза или США в России не хватает стандартов. Например, у нас до недавнего времени существовало более десяти ГОСТов на минеральные комплексы для кормления животных, в том числе домашних, и ни одного для людей. Это как? А они нужны и для людей, и для бизнеса, и для государства».
Новым законодательством предусматриваются новые виды контроля — выездное обследование, контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейд. При этом все новые способы осуществления контроля связаны с меньшими издержками для контролируемых лиц по сравнению с традиционным проведением проверок, а некоторые из них проводятся без взаимодействия с контролируемыми лицами с использованием средств дистанционного автоматизированного контроля. Собственно, отдельным важным новшеством являются положения об использовании информационных технологий при проведении государственного и муниципального контроля — фактически речь идет об их полноценной цифровизации.
Ключевым показателем эффективности проверок будет являться количество устраненных рисков, а не количество проведенных проверок и выявленных нарушений. При отнесении объектов контроля к категориям риска контрольно-надзорные органы будут учитывать степень тяжести, масштаб и устранимость негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований, а также вероятность их наступления. За безосновательные проверки инспекторы будут нести дисциплинарную ответственность.
Очевидно, что в ходе рассмотрения законопроектов не избежать жарких дебатов — слишком это значимые документы. Необходимо искать баланс и устранять возможные перекосы. Но так или иначе принципиальное решение о кардинальной смене парадигмы контроля есть, и оно окончательное.
Т. С. МАКУРОВА
