В Испании вопрос о децентрализации публичной власти всегда был крайне актуальным. Конституции страны XIX и XX веков в той или иной степени регулировали отдельные вопросы распределения властных полномочий между уровнями публичной власти (разумеется, с поправкой на соответствующий период). Основы современной территориальной организации местного самоуправления в самом общем виде были заложены еще Конституцией Испании 1837 года, которая закрепила деление государства на провинции.
Вместе с тем все предыдущие конституции Испании не удовлетворяли в полной мере потребности территориальных образований государства. Более того, в период правления Франсиско Франко
Тем не менее очевидно, что в любом государстве применяются механизмы как централизации, так и децентрализации публичной власти. Испания не является исключением. Конституция Испания сочетает в себе принципы единства нации и автономии территориальных образований, что позволяет распределить публично-властные полномочия между различными уровнями власти. Такой подход является компромиссом между потребностями территориальных образований (региональных и местных) и общегосударственными интересами.
Действующая Конституция Испании заложила основы для построения практически новой системы публичного управления в стране. Нормы Конституции получили свое развитие в государственном и региональном законодательстве. На протяжении 40 лет после принятия Конституции 1978 года испанское законодательство о местном самоуправлении претерпевало определенные изменения, некоторые из которых были значительными. Условно можно выделить три этапа развития испанского законодательства о местном самоуправлении начиная с 1978 года.
Этап первый: Закон 7/1985
Конституция закрепила территориальные основы местного самоуправления, установив в качестве обязательных территориальных образований страны муниципии и провинции. Упразднение этих образований не допускается. Статья 137 Конституции установила, что все территориальные образования, в том числе муниципии и провинции (местный уровень), а также автономные сообщества (региональный уровень) обладают автономией при решении вопросов, составляющих их интерес.
В рамках первого этапа постепенно формировалась правовая основа местного самоуправления, были приняты нормативные правовые акты, раскрывающие положения Конституции Испании. Основным таким актом стал Закон 7/1985 «Об основах местного режима», принятый в 1985 году. Закон раскрывал конституционный принцип территориальных основ местного самоуправления, а также регулировал иные важные вопросы: структуру и компетенцию органов местного самоуправления, формы их взаимодействия с государственной и региональной властью, особенности осуществления контроля за деятельностью местного самоуправления.
Важно отметить, что в рамках Закона 7/1985 законодательно признан принцип децентрализации местных органов. Так, в статье 2 закона сказано, что для действительности автономии, которую Конституция гарантирует местным образованиям, государственное законодательство и законодательство автономных сообществ, регулирующее различные сферы публичной деятельности, должно предоставлять муниципиям, провинциям и островам право принимать участие в решении вопросов, которые напрямую оказывают влияние на их интересы, наделяя их соответствующими полномочиями. Законодательное регулирование должно соответствовать принципам децентрализации, эффективности и практичности.
В ряде других статей закона также содержатся требования о соблюдении принципа децентрализации. В частности, статья 6 установила, что местные образования с беспристрастностью служат публичным интересам и действуют в соответствии с принципами эффективности, децентрализации, деконцентрации и согласованности, подчиняясь в своей деятельности закону и праву. Таким образом, Закон 7/1985, с одной стороны, прямо закрепил необходимость соблюдения принципа децентрализации при принятии нормативных правовых актов, касающихся деятельности местных органов, с другой — обозначил связь принципа автономии и децентрализации. На региональном уровне указанные положения также получили развитие.
Однако вряд ли стоило ожидать, что с принятием новой Конституции идеи о развитии децентрализованного публичного управления на местном уровне незамедлительно воплотятся в жизнь. Переход от централизованного публичного управления (имеющего к тому же в Испании длительную историю) к децентрализованному потребовал немало времени и усилий.
Заметим, что на региональном уровне этот процесс происходил значительно быстрее. Регионы априори являются более сильными субъектами конституционно-правовых и административно-правовых отношений, чем местные территориальные образования. Регионы объединяют десятки, а иногда сотни местных территориальных образований, обладают более широкими полномочиями, активно участвуют в политической жизни государства. Не случайно Конституционный суд Испании указал на то, что правовая природа региональной и местной автономии различна: автономные сообщества обладают политической автономией, в то время как муниципии и провинции — административной.
Еще на этапе подготовки и принятия текста Конституции различные политические группы и территориальные образования активно отстаивали точку зрения о том, что на региональный уровень должно быть передано как можно больше полномочий. После принятия Конституции 1978 года автономные сообщества продолжили вести политическую борьбу с центральными властями за расширение своей компетенции (это происходит и сегодня). На местном уровне процесс децентрализации шел не так активно. В рамках первого этапа была сформирована законодательная база по вопросу деятельности органов местного самоуправления.
Этап второй: «местный пакт»
Постепенно, с развитием законодательства и правоприменительной практики, все очевиднее становилась необходимость повышения статуса органов местного самоуправления — в том числе за счет расширения их компетенции. В результате в 1999 году государством была инициирована реформа, получившая название «местный пакт». Начало реформы принято считать вторым этапом развития испанского законодательства о местном самоуправлении.
Целью реформы было развитие принципа децентрализации на местном уровне. Как отмечает испанский политик Габриэль Эллориага Писарик, «муниципии, несомненно, являются наиболее близкой к гражданам инстанцией, с которой те полностью себя идентифицируют. По этой причине муниципальные органы должны опираться на адекватную структуру и средства, способные обеспечить удовлетворение потребностей все более усложняющегося общества. Эти доводы, так же как и понимание того, что децентрализация позволяет приблизить центр принятия решений к гражданину и таким образом повысить качество управления общественными услугами, легли в основу процесса передачи полномочий и ответственности местным образованиям».
«Местный пакт» — это ряд мер, инициированных прежде всего государством, но реализованных во многом автономными сообществами для повышения эффективности публичного управления, его децентрализации и повышения значимости, самостоятельности органов местного самоуправления, вовлечения их в решение большего круга вопросов. Со стороны государства были приняты в основном меры законодательного характера. Так, был принят Закон 11/1999, внесший существенные поправки в Закон 7/1985. В преамбуле к Закону 11/1999, обосновывающей поправки, указывалось, что по прошествии времени стало очевидно не совсем удачное урегулирование многих вопросов, в частности по определению компетенции органов местного самоуправления. В связи с чем местное самоуправление не в состоянии в полной мере реализовать конституционно гарантированный принцип автономии.
Еще одним важным нормативным правовым актом стал Органический закон 7/1999, которым вносились изменения в Органический закон 2/1979 «О Конституционном суде». Поправки предусматривали дополнительные гарантии судебной защиты местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления получили право обращаться в Конституционный суд Испании по особой процедуре защиты местной автономии. Ранее они вообще не обладали правом обращения в Конституционный суд.
В рамках реформы «местный пакт» были приняты и другие нормативные акты, направленные на расширение компетенции органов местного самоуправления. В том числе им давалось право осуществлять полномочия, прямо за ними не закрепленные, так называемый принцип ultra vires.
Этап третий: приоритет экономии
В то же время передача полномочий на местный уровень, и особенно реализация принципа ultra vires, привела к ряду сложностей. Так, появилась проблема дублирования полномочий. В период экономического кризиса 2008 года возникла необходимость жесткой экономии бюджетных средств, и дублирование полномочий этому явно не способствовало.
В 2013 году был принят Закон 27/2013 «О модернизации и развитии местного самоуправления». Он был направлен на сокращение расходов публичных образований, в связи с чем несколько изменил полномочия местных органов. До принятия этого закона вопрос о том, какие полномочия могут осуществлять местные власти, регулировался довольно размыто. Так, например, Закон 7/1985 указывал, что муниципии вправе осуществлять «любую» деятельность и оказывать «такое количество» услуг, которое необходимо для удовлетворения потребностей и запросов жителей. Муниципии были вправе осуществлять дополнительную деятельность в рамках полномочий иных органов публичной власти в сфере образования, культуры, защиты прав женщин, жилищных вопросов, здравоохранения и охраны окружающей среды. На основании Закона 27/2013 данные положения были изменены, и органы местного самоуправления теперь вправе осуществлять только те 94 полномочия, которые в качестве собственных закреплены за ними законодательно.
Очевидно, что принятие Закона 27/2013 было воспринято как шаг в сторону централизации власти. Среди представителей испанской правовой науки у новации было немало противников. Например, они указывали на то, что если модель 1985 года, предполагавшая наделение органов местного самоуправления собственными полномочиями, ставила во главу угла местную автономию, то модель 2013 года делает упор на финансовый аспект. Система полномочий органов местного самоуправления, основанная на местной автономии, сменилась системой, основанной на финансовой достаточности и бюджетной стабильности. В результате на второй план были отодвинуты близость к населению, собственные интересы муниципиев, местная автономия, ограничивая, таким образом, возможности для осуществления местного самоуправления. Следует отметить, что, за исключением отдельных положений, Закон 27/2013 в практике Конституционного суда Испании признан соответствующим Конституции.
Заключение
Дальнейшее развитие законодательства Испании о местном самоуправлении показывает, что страна по-прежнему находится в поиске баланса между централизацией и децентрализацией при правовом регулировании местного самоуправления. На данный процесс оказывают влияние различные факторы, в том числе экономическая и политическая конъюнктура.
С принятием Конституции 1978 года Испания встала на путь децентрализации власти, особенно в отношении регионов, что положительно сказывается и на развитии децентрализованного управления на местах, хотя и с некоторыми вынужденными отступлениями от этой тенденции. Есть ощущение, что принципы децентрализованного управления установились в Испании достаточно прочно, предпосылок к возврату к централизованному управлению, которое было характерно для страны еще 40 лет назад, не наблюдается.
Автономные сообщества, получив большой объем полномочий, совместно с государством распределяют их среди муниципальных образований, стараясь соблюдать принцип субсидиарности, заложенный в Европейской хартии местного самоуправления: на места передают те полномочия, которые местные органы в состоянии решить и которые требуют максимальной приближенности власти к населению.
В целом Испании удалось найти баланс между децентрализованным и централизованным управлением. Отдельные вопросы всегда будут решаться исходя из сложившейся ситуации, и на разных этапах весы будут немного склоняться то в одну, то в другую сторону. Однако это нормальный процесс поиска идеальной модели, характеризующий Испанию как государство с гибкой системой публичного управления.
