На протяжении последних десяти лет Минфин России постоянно анализирует, насколько эффективно регионы работают со своими бюджетами. С 2009 года составляется рейтинг качества управления региональными финансами, который делит субъекты РФ на три группы в зависимости от степени достижения установленных показателей. Каждый год состав групп меняется — кто-то улучшает свои позиции, кто-то наоборот. Челябинская область стабильно на протяжении десяти лет имеет оценку «высокое качество управления финансами» и делит звание неизменного лидера только с ЯНАО. О том, как удается удерживаться на пике успеха, мы побеседовали с министром финансов региона Андреем Вадимовичем ПШЕНИЦЫНЫМ.
— Андрей Вадимович, на протяжении десяти лет Минфин России по итогам мониторинга качества финансового менеджмента присваивает Челябинской области оценку «высокое качество управления финансами». Поделитесь секретами достижения такого результата. Как организована работа по выполнению тех показателей, которые оценивает Минфин России, как расставляете акценты?
— Считаю, что самое главное — это наше умение выявлять недостатки и узкие места, препятствующие эффективному осуществлению бюджетного процесса. Это самый первый этап — увидеть проблемы, которые мешают достижению нужного результата. Для этого мы ведем свой, региональный мониторинг качества финансового менеджмента областных министерств и ведомств, итоги которого подводим каждый квартал. Оцениваем 48 показателей по семи направлениям. В том числе в него включены индикаторы, отслеживаемые Федерацией.
Могу сказать, что данный инструмент очень действенен с точки зрения повышения финансовой дисциплины ведомств. К тому же качество работы с бюджетом является одним из критериев ежеквартальной оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти региона, которая доводится до губернатора.
Таким образом, понимая имеющиеся проблемы, мы всегда знаем, с чем работать. И целенаправленно эту работу ведем, чтобы добиться более высокого результата. Наша задача — создать условия, которые будут способствовать устранению недостатков, в том числе мотивировать тех, кто улучшает свои показатели. В первую очередь мы это делаем путем разработки и постоянной настройки системы регламентов, регулирующих каждый этап бюджетного процесса.
— Критерии, по которым вы оцениваете работу муниципальных образований c бюджетами, те же, что и федеральные в отношении регионов?
— Мы ведем мониторинг, в рамках которого ежегодно проводим оценку качества финансовой работы муниципальных образований. Перечень показателей, по которым производится оценка, достаточно большой. Они определяют, так скажем, что хорошо и что плохо в деле управления муниципальными бюджетами. Благодаря этому территории четко знают, как надо работать с муниципальными финансами для того, чтобы быть отличником. Мы оцениваем работу каждого города и района, сопоставляем их между собой и делаем соответствующие выводы. По итогам оценки муниципалитету присваивается группа качества. Первая — те, к кому нет замечаний. Вторая — те, кто работал без нарушений законодательства, но и выдающихся результатов не достиг, не внедрил интересные практики. В третью группу качества входят муниципалитеты, которые допустили нарушения законодательства либо выстроили бюджетную политику так, что финансовое положение территории резко ухудшилось.
Многие показатели, применяемые в оценке, ориентированы на федеральные требования. На сегодняшний день ведущими являются индикаторы, характеризующие выполнение указов президента страны, а также показатели качества исполнения бюджетов. Кроме этого, щепетильно относимся к показателям, которые являются критичными и автоматически переводят территорию в группу с низким качеством. Сейчас действует четыре таких показателя (см. информацию «Четыре дисквалифицирующих показателя». — Прим. ред.). В 2017 году они были зафиксированы у трех муниципалитетов, в 2018 году таких серьезных недоработок у муниципалитетов не было.
— В текущем году планируемый объем расходов областного бюджета впервые в истории региона достиг 200 миллиардов рублей. Контроль расходов, причем на этапе санкционирования, становится все более актуальным. Какие инструменты вы используете для того, чтобы не допустить напрасных трат?
— Скажу сразу, мы применяем все инструменты контроля за расходами, которые сегодня предлагает бюджетное законодательство. И по максимуму используем потенциал, заложенный в таких механизмах, как лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования.
Лимиты бюджетных обязательств мы доводим ежемесячно, чтобы и министерства, и руководство области имели возможность еще раз пересмотреть расходы, заложенные при формировании и утверждении бюджета, еще раз убедиться в их необходимости и соответствии текущей ситуации. Планируя расходы на месяц, главные распорядители представляют в Минфин не просто их общую сумму, а полную расшифровку по направлениям. Все это идет на согласование руководителю области.
В постоянном режиме мы работаем и с предельными объемами финансирования — доводим их на каждую неделю и только после анализа текущего исполнения бюджета. Если видим необходимость, работаем с ГРБС по корректировке их дальнейших запросов на финансирование. Таким образом, мы постоянно держим руку на пульсе, добиваясь максимального использования истребуемых средств.
Впервые в таком виде мы применили упомянутые механизмы в период кризиса
Кроме того, на эффективность расходов работают и другие применяемые нами механизмы. Например, областной финорган еженедельно ведет учет экономии бюджетных ассигнований от конкурсных процедур, проводимых министерствами. Эти ресурсы не остаются в их распоряжении автоматически, а перераспределяются по направлениям расходования средств, которые в это время являются первоочередными, то есть служат по факту дополнительным источником финансирования более актуальных на текущий момент расходов.
Тем не менее всегда есть над чем работать дальше. Например, сегодня достаточно острой остается тема низкого качества планирования бюджетных ассигнований со стороны ГРБС. Это в свою очередь приводит к практически ежемесячным корректировкам областного бюджета при его исполнении.
Четыре дисквалифицирующих показателя
Дисквалифицирующие показатели оценки качества управления муниципальными финансами:
1. Несоблюдение органами местного самоуправления утвержденных правительством области нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления.
2. Принятие бюджетных обязательств сверх утвержденных лимитов более чем на 1% от фактических расходов.
3. Включение бюджетных кредитов в решение о местном бюджете в качестве источников финансирования дефицита при отсутствии решения правительства области об их предоставлении.
4. Утверждение решением о местном бюджете плана поступления налоговых и неналоговых доходов, который более чем на 5% отличается от соответствующей оценки Минфина области.
— Челябинская область — регион, бюджет которого достаточно сильно зависит от одной отрасли — металлургии. Какое влияние этот факт оказывает на бюджетную политику?
— Да, такая зависимость есть. И поэтому одной из стратегических задач региона является диверсификация экономики, развитие потенциала других отраслей.
Сегодня в Челябинской области металлургические предприятия формируют существенную долю налога на прибыль, на поступления которого значительно влияют макроэкономические и другие внешние факторы. Например, цены и спрос на металлопродукцию, колебания валютных курсов, санкционная политика ряда государств, объемы реализации крупных инвестиционных проектов в стране и за ее пределами.
Наша аналитика показывает, что в последние годы динамика прибыли менялась от двукратного роста в 2015 году до девятипроцентного падения в
Так, на стадии планирования доходов от налога на прибыль мы учитываем в расчетах вероятность изъятия предприятиями ранее уплаченных сумм на уровне среднего значения за пять лет. При прогнозировании НДФЛ мы также применяем бюджетное правило в отношении поступлений, которые не связаны с оплатой труда. Это, например, доходы от продажи и аренды имущества, дивиденды, доходы индивидуальных предпринимателей в значении за три предшествующих года.
Отдельное внимание, планируя доходы, уделяем налоговым льготам. Конечно, учитываем возможные недопоступления налогов в связи с предоставлением льгот, регламентированных федеральным законодательством. Но в большей степени смотрим на эффективность региональных налоговых преференций. В 2011 году в Челябинской области утверждена региональная методика оценки предоставленных или планируемых льгот. Введение новых и корректировка действующих мер налогового стимулирования осуществляются исключительно после детального анализа их бюджетной эффективности.
Это дает свой результат. Последние данные, итоги 2018 года, таковы. В Челябинской области одно из минимальных соотношений недополученных доходов от действия региональных налоговых льгот к объему поступивших региональных налогов и налога на прибыль. Регион занимает
Тщательный и сдержанный подход к планированию доходов позволяет держать в нужных рамках и долговую политику. Не раздувая доходы, а соответственно, и расходы, мы снижаем вероятность потребности в займах. Уже третий год подряд у Челябинской области отсутствует коммерческий долг и необходимость в кредитах.
В рамках оценки долговой устойчивости субъектов РФ Минфин России в сентябре 2019 года подтвердил низкий уровень рисков для Челябинской области и отнес Южный Урал к группе регионов с высокой долговой устойчивостью. Это видят и сторонние эксперты — рейтинговые агентства, с которыми у нас выстроено, на мой взгляд, очень конструктивное регулярное взаимодействие.
Несколько последних лет Челябинскую область рейтингуют Fitch Ratings и АКРА. Первое агентство в сентябре 2019 года повысило кредитный рейтинг области до уровня ВВВ с прогнозом «стабильный». Такой же рейтинг Fitch Ratings подтвердил еще только пяти регионам: Москве и Санкт-Петербургу, республикам Татарстан и Башкортостан, Ямало-Ненецкому автономному округу.
Второе агентство — АКРА — в декабре 2019 года повысило рейтинг Челябинской области до уровня АА(RU) с прогнозом «стабильный». Более высокий имеют только семь регионов: Тюменская и Московская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Москва и Санкт-Петербург, Республика Татарстан.
— Что делает региональный Минфин для повышения эффективности работы муниципальных образований со своими бюджетами?
— В свое время нас очень беспокоила проблема неконтролируемого роста долговой нагрузки городов и районов, имеющих высокую зависимость от областной поддержки. За достаточно короткий срок,
Минфин находит резервы
По мнению Минфина Челябинской области, муниципалитеты региона могут увеличить доходную базу своих бюджетов, усилив работу по следующим направлениям:
- отмена неэффективных льгот и увеличение необоснованно заниженных ставок по земельному налогу;
- кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения;
- снижение задолженности по налогам;
- увеличение коэффициента К1 (учитывающего вид разрешенного использования земельных участков) по арендной плате за землю, государственная собственность на которую не разграничена;
- повышение эффективности использования имущества казны;
- увеличение размера перечислений в бюджет доходов, полученных в виде дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям;
- увеличение размера отчислений в бюджет части чистой прибыли МУПов.
Волновало нас также наличие больших неиспользованных остатков средств на счетах местных бюджетов и, соответственно, тема их эффективного и прозрачного расходования. Мы начали искать варианты изменения ситуации и в конечном итоге перешли на практику перечисления целевых трансфертов муниципальным образованиям исключительно под их фактическую потребность, то есть после того, как получаем от них акты выполненных работ. Кроме этого, при определении объема трансферта на первоочередные расходы, в основном нецелевого характера, мы обязательно смотрим остатки средств на счетах не только местных бюджетов, но и муниципальных автономных и бюджетных учреждений. Этот процесс у нас автоматизирован, и мы видим состояние всех счетов муниципалитетов в ежедневном режиме.
Еще один инструмент, который, думаю, может быть интересен коллегам из других регионов, используется в работе с доходами. С целью укрепления доходной базы местных бюджетов на протяжении ряда лет мы ведем работу по выявлению и мобилизации резервов их налоговых и неналоговых доходов. Мы взяли на себя такую дополнительную функцию, чтобы показать муниципалитетам имеющиеся у них возможности пополнения бюджета в конкретных суммах. С 2015 года ежегодно в отношении каждого муниципального образования устанавливаются соответствующие задания по задействованию этих резервов, контролируется их выполнение.
Созданы и стимулы для повышения заинтересованности территорий области в этой работе. С 2018 года половину доходов, которые поступили в областной бюджет за счет погашения недоимки по НДФЛ и налогу, взимаемому при упрощенной системе налогообложения, мы возвращаем на места.
Подготовила Е. П. БЕСПАЛОВА
