Предыстория вопроса
Меры государственной поддержки физических и юридических лиц в соответствии с приоритетами социально-экономической политики могут быть реализованы с использованием разных механизмов. Существует два основных метода экономического стимулирования субъектов хозяйствования к поведению определенного типа:
- субсидирование — целевое финансирование определенных программ и мероприятий за счет средств бюджета;
- установление налоговых льгот и иных преференций — сознательное сокращение доходной части бюджета с целью поощрения социально полезной деятельности.
По мнению экспертов, оба эти метода демонстрируют одинаковую эффективность. Однако при применении второго метода до недавнего времени было затруднительно получить объективные данные о результативности и эффективности использования бюджетных ресурсов, отвлекаемых в виде налоговых льгот и преференций (так называемых налоговых расходов). И в первую очередь это было обусловлено тем, что налоговые расходы не являлись объектом бюджетного контроля. При этом отсутствие отдельного учета налоговых расходов приводит к недооценке объема ресурсов, направляемых на достижение тех или иных целей социально-экономической политики. В свою очередь, это затрудняет принятие решений о выборе наиболее оптимального способа их достижения и направлений корректировки проводимой бюджетной и налоговой политики.
В целях изменения сложившейся ситуации было принято решение о создании системы мониторинга и управления налоговыми расходами бюджетов бюджетной системы РФ. Начиная с 2015 года осуществляется регулярный сбор и систематизация информации о характеристиках налоговых льгот, освобождений и иных преференций, установленных федеральным и региональным законодательством, формирование реестра налоговых льгот, а также анализ объемов выпадающих доходов бюджетов по отдельным видам налогов.
В июле 2018 года Минфином России была официально представлена методика оценки эффективности региональных налоговых льгот. Ее разработка осуществлялась с учетом предложений субъектов РФ (по данным Минфина России, предложения поступили из 83 регионов). Система оценки эффективности налоговых расходов в пилотном формате была апробирована в 72 регионах. В том же году в состав Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики включено Приложение 1 «Налоговые расходы Российской Федерации
Результаты анализа предоставляемых налоговых льгот и преференций свидетельствуют, что бюджеты недополучают существенные объемы ресурсов. Так, в 2019 году действовало более 3,5 тысячи налоговых льгот и преференций, установленных на федеральном и региональном уровнях. Их общий объем составил более 4,5 триллиона рублей. За последние пять лет только на федеральном уровне было предоставлено около 100 новых льгот, выпадающие доходы по которым к 2019 году превысили триллион рублей. В этой связи настройка действенной системы мониторинга, оценки и управления эффективностью налоговых расходов сохраняет свою актуальность как на текущий момент, так и на последующие периоды.
Принципы формирования системы
Итоги проведенной комплексной работы по выработке подходов к созданию системы управления налоговыми расходами нашли отражение в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов. Документом предусмотрено три основных этапа формирования системы, в том числе законодательное закрепление понятия «налоговые расходы» и необходимости их оценки, установление единых методологических подходов для всех публично-правовых образований, утверждение порядка формирования перечня налоговых расходов и проведения оценки их объемов и эффективности.
К настоящему времени на федеральном уровне практически сформирована нормативная правовая база, регулирующая вопросы управления налоговыми расходами. Так, принятие Федерального закона от 25 декабря 2018 года №
Следует отметить, что проведение оценки на региональном и муниципальном уровнях должно осуществляться на основе тех же принципов, которые установлены для федерального уровня (см. постановление № 796). Это полностью соответствует изначально декларируемым при разработке системы управления налоговыми расходами подходам по обеспечению единства методологии.
Внедрение системного подхода к оценке налоговых расходов бюджетов основано на вовлечении в эту работу органов власти всех уровней, располагающих сведениями, имеющими отношение к решению задачи. Общая схема взаимодействия при проведении оценки эффективности налоговых расходов субъектов РФ, предусмотренная первоначальной редакцией постановления № 796, приведена на рисунке 2.
Постановление № 796 вступило в силу с 3 июля 2019 года (в отношении муниципальных образований его нормы применяются с 1 января 2020 года). Перечень элементов, подлежащих утверждению на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, в целях создания системы управления налоговыми расходами достаточно велик (таблица 1) и, по сути, требует полной переработки существующей нормативной правовой базы.
Таким образом, во второй половине 2019 года на уровне субъектов РФ должна была быть проведена актуализация ранее утвержденных нормативных правовых актов. Как показывает оперативный анализ сведений, размещенных в СПС КонсультантПлюс по состоянию на 1 февраля 2020 года, актуализация нормативной правовой базы проведена подавляющим большинством регионов в период с октября по ноябрь 2019 года. Отдельные из субъектов РФ утвердили соответствующие акты в январе 2020 года. Как правило, регионы стремились оптимизировать количество утверждаемых документов и ориентировались на документ, принятый на федеральном уровне.
Одной из первостепенных задач 2019 года являлось формирование перечня налоговых расходов с закреплением соответствующих кураторов, которые в свою очередь должны были утвердить методики оценки налоговых расходов. В ряде регионов такие методики были утверждены уже в декабре истекшего года.
Не менее важным направлением работы, на наш взгляд, должна была стать деятельность по оказанию методической помощи муниципальным образованиям, расположенным на территории субъекта РФ. Новые положения законодательства довольно сложны, их отработка требует проведения дополнительной аналитической работы, которая в силу объективных и субъективных причин не всегда может быть качественно реализована на муниципальном уровне. Кроме того, постановление № 796 прямо рекомендует органам государственной власти субъектов РФ предоставлять разъяснения органам местного самоуправления по вопросам оценки эффективности налоговых расходов муниципальных образований (пункт 7 общих требований, утвержденных постановлением № 796).
Основные участники процесса
Согласно установленным требованиям оценка эффективности налоговых расходов должна осуществляться кураторами налоговых расходов (далее — куратор НР). Анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность кураторов НР на федеральном уровне, позволяет сделать вывод об обширности и разностороннем характере их полномочий (соответствующие сведения приведены в таблице 2).
Как видно из таблицы 2, к полномочиям кураторов-ФОИВ помимо непосредственного проведения оценки эффективности налоговых расходов отнесено достаточно много иных функций. И если в отношении кураторов-ФОИВ сомнений в части эффективной организации осуществления соответствующих полномочий не возникает, то организация аналогичной работы на региональном и муниципальном уровнях, на наш взгляд, потребует более пристального внимания.
В целях оказания методической поддержки Минфин России письмом от 24 сентября 2019 года № 15‑07‑06/73914 довел для возможного использования в работе выдержки из разъяснений по применению положений постановления № 439, подготовленных для использования кураторами федерального уровня. В данном случае важно, чтобы о наличии этих разъяснений были проинформированы все кураторы налоговых расходов регионального и муниципального уровней.
Общие требования, утвержденные постановлением № 796, предусматривают проведение оценки эффективности налоговых расходов по двум направлениям — целесообразности и результативности. При этом важно учитывать, что в свете новых подходов помимо достаточно традиционной оценки совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) должен проводиться анализ результативности применения альтернативных механизмов достижения целей, сравнительный анализ различных видов льгот. Иными словами, анализ должен быть более глубоким и комплексным, чем это было ранее.
Кроме того, новые требования предусматривают использование различных механизмов оценки в отношении отдельных категорий налоговых расходов, учитывающих их специфику. Для этого налоговые расходы структурированы в разрезе трех целевых категорий — социальные, стимулирующие и технические налоговые расходы. Возможно, с учетом именно этих факторов при внесении в конце декабря 2019 года изменений в постановление № 439 на федеральном уровне было расширено число участников процесса оценки налоговых расходов — введен соисполнитель куратора налогового расхода с установлением соответствующих полномочий. Сводные сведения о полномочиях соисполнителя куратора налогового расхода приведены в таблице 3.
Следует отметить, что на дату утверждения постановления № 1918 аналогичных корректировок постановления № 796, утверждающего Общие требования к оценке налоговых расходов субъектов РФ и муниципальных образований, на федеральном уровне сделано не было. Однако, учитывая все обстоятельства, представляется, что соответствующие изменения будут внесены и в этот документ.
Полномочия финансовых органов
Действующее законодательство отводит Минфину России особую роль в процессе мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов. Так, анализ норм постановления № 439 свидетельствует о том, что помимо регулирующих и методических функций, к полномочиям Минфина России в целях оценки налоговых расходов Российской Федерации отнесен и широкий круг иных полномочий (рисунок 3). Результат исполнения одних из них является основой для последующей деятельности кураторов НР, а других — позволяет сделать выводы об итогах работы по оценке эффективности налоговых расходов в целом и принять соответствующие управленческие решения.
Как показывает практика, на региональном уровне в большинстве случаев деятельность по оценке эффективности налоговых расходов также курируют и организуют финансовые органы. Однако схема может быть и иной. Организаторами этой работы могут являться органы, осуществляющие реализацию государственной политики в сфере социально-экономического развития. В этом случае при формировании региональной и (или) муниципальной системы управления налоговыми расходами, на наш взгляд, рационально сохранить возможность непосредственного участия финансовых органов в анализе результатов оценки, проводимой кураторами НР, и принятии решений о необходимости сохранения (уточнения, отмены) предоставляемых льгот и преференций.
Данный вывод обусловлен прежде всего тем, что результаты оценки налоговых расходов учитываются при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики, составлении бюджетных проектировок, оценке эффективности реализации государственных (муниципальных) программ. Кроме того, система управления налоговыми расходами рассматривается Минфином России как один из элементов регулирования межбюджетных отношений. Утвержденное в конце декабря 2019 года постановление № 1950 предусматривает непременное включение в перечень обязательств, устанавливаемых при подписании соглашения с субъектом РФ, получающим дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, требований по обеспечению проведения оценки эффективности налоговых льгот в соответствии с постановлением № 796 и соблюдению ряда взаимосвязанных показателей.
Перспективы 2020 года
Как отмечалось выше, в декабре 2019 года постановлением № 1918 в ряд нормативных правовых актов Правительства РФ были внесены изменения по вопросам оценки налоговых расходов Российской Федерации. Помимо расширения состава участников процесса оценки не менее значимым с точки зрения практического применения является то, что основные параметры, характеризующие налоговые расходы, включены в государственные программы Российской Федерации. Урегулирован и один из наиболее проблемных вопросов — ситуация, когда налоговые расходы соответствуют целям нескольких государственных программ или целям социально-экономического развития. В отношении таких налоговых расходов предусмотрено осуществление сводной оценки эффективности. Принципиальным новшеством является введение на федеральном уровне относительного критерия для принятия решения об обязательности утверждения методик оценки и проведения оценки эффективности налоговых расходов.
Субъекты РФ и муниципальные образования, не успевшие завершить до начала 2020 года формирование нормативной правовой базы и решить необходимые организационные вопросы в полном объеме, еще располагают определенным запасом времени до начала периода формирования проектировок бюджетов. Однако его осталось совсем немного. Текущий год, по сути, должен стать годом практической отработки новых механизмов контроля, учета и оценки эффективности налоговых расходов.
