В феврале текущего года Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам возглавил Анатолий Дмитриевич АРТАМОНОВ, который до этого успешно руководил Калужской областью два десятка лет. Он рассказал «Бюджету» о том, какие новые цели и задачи сегодня стоят перед комитетом.
— Анатолий Дмитриевич, вы один из тех редких губернаторов, кому удалось привлечь богатых и перспективных инвесторов в малоизвестный на тот момент регион. Как вам это удалось?
— Как известно, я почти 20 лет был губернатором Калужской области. Свою основную задачу на этом посту видел в том, чтобы поднять уровень жизни калужан за счет улучшения делового климата и привлечения инвестиций. И нам действительно удалось многое для этого сделать. В Калужской области буквально на пустом месте возникли автомобилестроительный, фармацевтический кластеры, многочисленные предприятия других отраслей экономики.
В чем наш секрет? Перефразируя известную поговорку, скажу так: «Рыба ищет, где глубже, а капитал, инвестор — где лучше». Природные особенности Калужской области не создают условий для развития сельского хозяйства, у нас нет ископаемых и других подобных ресурсов. Но есть развитая система телекоммуникаций, железнодорожные магистрали (Москва — Киев, Донбасс — Санкт-Петербург, Мичуринск — Смоленск) и две крупнейшие автомагистрали федерального значения (Москва — Брест, Москва — Киев). Именно на это в начале
Для того чтобы побороть главный страх инвесторов, мы начали создавать в регионе институты развития, которые стали сопровождать предпринимателей на всем пути реализации их проектов, оказывая им всестороннюю поддержку. Агентство регионального развития стало отвечать за консалтинг, взяло на себя ведение документооборота инвесторов. Корпорация развития Калужской области была нацелена на создание инженерной инфраструктуры, техническое и технологическое сопровождение проектов, развитие индустриальных парков.
За все это время в нашем регионе создано 12 индустриальных парков общей площадью более 7,5 тысячи гектаров, на которых реализуется 122 инвестиционных проекта. Сегодня инвестор может купить или арендовать производственную площадку. При этом есть возможность воспользоваться площадками, которые построены по технологии Build-to-suit[1], либо разместиться на Brownfield[2]. Таким образом, у нас может обосноваться любое производство.
В 2013 году для расширения инвестиционных предложений была создана особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Калуга». Стоимость аренды и выкупа земельных участков здесь ниже, чем в индустриальном парке. Кроме того, резиденты ОЭЗ могут бесплатно подключаться к инженерным коммуникациям, а также получать налоговые, таможенные и административные преференции. Таким образом, их производственные издержки сокращаются более чем на 30 процентов.
Вся эта работа в конечном итоге дала свои плоды. К нам пришли инвесторы мирового уровня и построили в нашем регионе высокотехнологичные заводы и фабрики. По сравнению с 2000 годом ежегодный объем инвестиций в основной капитал вырос в сопоставимых ценах в 2,8 раза. В 2019 году он оценивался в 90 миллиардов рублей. С 2006 года суммарный объем инвестиций превысил 1 триллион рублей, а объем прямых иностранных инвестиций вырос с 74 миллионов долларов США в 2000 году до 1,2 миллиарда долларов в 2018 году.
— Вы возглавили один из ключевых комитетов Совета Федерации. Какие задачи вы ставите перед комитетом?
— Калужская область является одним из примеров того, как обеспечить высокие темпы экономического роста за счет развития несырьевых отраслей экономики. Когда доходы регионального бюджета стали расти, в результате чего на определенном этапе уровень бюджетной обеспеченности превысил единицу, Калужская область перешла в разряд регионов-доноров. И тут мы на собственном опыте убедились в том, что это одномоментно приводит к существенному сокращению объемов финансовой помощи из федерального бюджета.
Поэтому на своем нынешнем посту важной задачей я вижу переориентацию системы межбюджетных отношений на повышение мотивации регионов к бюджетной самодостаточности. Нужно сделать так, чтобы регионы-середняки стремились вырываться в лидеры, а дотационные старались сократить свою зависимость от финансовой помощи из федерального центра. Чтобы регионы, достигающие конкретных экономических результатов, не теряли поддержку федерального центра, а могли рассчитывать на так называемый бонус, который бы закреплялся за ними стабильно хотя бы на пару лет. Поддержка из федерального центра не должна порождать иждивенческие настроения, а напротив — быть толчком для развития субъектов РФ.
Надо сказать, что на уровне целеполагания и стратегического планирования за последние годы уже многое сделано в данном направлении. Так, принята пространственная стратегия[3], которая в том числе предполагает учет перспективной экономической специализации регионов при распределении субсидий. В прошлом году удалось выстроить систему финансирования реализации национальных проектов в регионах с привязкой к конкретным результатам использования получаемых средств. При принятии закона о федеральном бюджете на 2020 год был согласован механизм, при котором регионы получили возможность направлять свои текущие платежи в счет погашения задолженности по бюджетным кредитам на финансирование инвестиционных проектов на своей территории.
Открытие завода по производству Однако предстоит еще многое сделать для того, чтобы все эти механизмы на практике работали по-настоящему эффективно и приносили желаемый результат. Ведь национальные проекты, задачи, поставленные в послании Президента России Федеральному собранию, реализуются на местах и конечный успех дела зависит от слаженности работы федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления.
В части финансового направления деятельности нашего комитета представляется очень важным во взаимодействии с экономическим блоком Правительства РФ и Центральным банком сформировать институциональные и макроэкономические условия для роста доступности длинных денег в экономике. Собственно говоря, в этом и заключается квинтэссенция деятельности нашего комитета. Быть в постоянном контакте, с одной стороны, с регионами, а с другой — с Правительством РФ, Центральным банком и Государственной думой.
— Опыт последних непростых месяцев показал, насколько важно уметь быстро принимать управленческие решения. Однако для их реализации нужны финансовые ресурсы, расходование которых строго регламентировано. Что надо изменить в ближайшее время в бюджетном, налоговом, антимонопольном законодательстве, чтобы у руководителей министерств, регионов, городов была мобильность в использовании бюджетных средств?
Закладка первого камня в основание — Действительно, ситуация с пандемией коронавирусной инфекции развивалась стремительно. При этом в каждом регионе складываются свои особенности, что объективно делает необходимым увеличение полномочий и, соответственно, усиление ответственности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Одновременно нужно существенно увеличить не только скорость принятия решений, но и их реализацию, что постоянно требует президент от всех уровней власти. Особенно это актуально для финансовой сферы, так как пострадавшие от пандемии граждане и предприятия должны иметь возможность получить финансовую помощь в максимально короткие сроки. С этой целью Совет Федерации провел 31 марта, 2 и 17 апреля внеочередные заседания, на которых были рассмотрены в том числе законы по урегулированию отношений, возникающих в связи с необходимостью экстренного реагирования на вызовы, связанные с распространением коронавирусной инфекции.
Перераспределение бюджетных ассигнований будет производиться без внесения изменений в законы о федеральном и региональных бюджетах
Мы рассмотрели и одобрили изменения в Федеральный закон «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году», которые предусматривают ряд важных новаций. Во-первых, по аналогии с практикой исполнения федерального бюджета в кризисных 2015 и 2016 годах перераспределение бюджетных ассигнований будет производиться без внесения изменений в закон о федеральном бюджете. Для осуществления парламентского контроля за перераспределением бюджетных средств в рамках оперативных мер Правительства РФ по поддержке экономики и социальной сферы создана комиссия Федерального собрания по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде. В нее входит по семь представителей от Государственной думы и Совета Федерации. К этой комиссии перешли также полномочия Трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений, которая занимается согласованием методик и правил распределения средств межбюджетных трансфертов между регионами.
Соответствующие решения должны приниматься в максимально оперативном режиме — в течение трех дней после получения документов от Правительства РФ. И надо сказать, что этот механизм работает весьма эффективно. Регионы оперативно получают деньги из федерального бюджета, выделенные на поддержку граждан и предприятий в условиях коронавирусной инфекции во исполнение решений данной комиссии. Такой механизм позволяет, с одной стороны, существенно ускорить доведение до регионов средств федерального бюджета на преодоление кризисных явлений, а с другой — позволяет Федеральному собранию, что называется, «держать руку на пульсе», контролировать, как правительство исполняет решения главы государства.
Многие меры из третьего антикризисного пакета коррелируются с предложениями, выработанными в Совете Федерации
Во-вторых, аналогичные полномочия получили и органы исполнительной власти регионов. Они также имеют теперь право перераспределять средства своих бюджетов без внесения изменений в законы о региональном бюджете. При этом регионы могут превысить общий объем расходов, предусмотренных законом о бюджете, а также перераспределять объемы своих трансфертов муниципальным образованиям.
В-третьих, на 2020 год снято действие ряда ограничений на исполнение бюджетов регионов. Так, субъекты РФ могут превысить установленные бюджетным законодательством нормативы по дефициту своих бюджетов и верхнему пределу государственного долга в части средств, которые направляются на реализацию антикризисных мер. Кроме того, срок предоставления казначейских кредитов регионам увеличен до 180 дней, а платежи по бюджетным кредитам перенесены на период после 2025 года.
Заседание Комитета Совета Федерации Для обеспечения массового и оперативного оказания государственной гарантийной поддержки российским предприятиям, столкнувшимся с финансовыми трудностями, 20 апреля мы одобрили федеральный закон, предусматривающий оказание гарантийной поддержки на любых условиях, не противоречащих бюджетному законодательству.
Как видим, созданы беспрецедентные условия, позволяющие существенно увеличить мобильность использования финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Но как я уже сказал, они действуют только в 2020 году. К сожалению, есть вероятность, что кризисные явления не удастся полностью преодолеть в текущем году и они будут оказывать негативное воздействие на социально-экономическое развитие субъектов РФ и в 2021 году. Поэтому мы продолжим мониторинг ситуации в регионах и в случае необходимости предложим Правительству РФ продлить действие данных мер и на следующий год.
Также уже принят ряд изменений в налоговое законодательство, которые позволяют организациям более гибко и мобильно подходить к уплате налогов. В конце марта мы наделили Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ правом в пределах своей компетенции издавать нормативные акты по вопросам продления сроков уплаты налогов и страховых взносов, предоставления отсрочки по их уплате, изменения сроков подачи налоговых деклараций и проведения налоговых проверок, начисления пени и взимания штрафов. Правительство этим правом сразу же воспользовалось. Малый и средний бизнес, который работает в пострадавших от коронавирусной инфекции отраслях экономики, получил шестимесячную отсрочку по уплате налогов и страховых взносов, а также по уплате арендных платежей в части федерального имущества, были приостановлены налоговые проверки и применение мер налоговой ответственности. Что еще важно: были внесены изменения в Налоговый кодекс, давшие право налогоплательщикам перейти на уплату ежемесячных авансовых платежей исходя из фактической прибыли, которая в условиях кризиса стала меньше, чем изначально планировалось.
Кроме того, идет активная работа по совершенствованию законодательства о государственных и муниципальных закупках с целью ускорения и оптимизации процедур подготовки и проведения торгов. Так, в частности, в 2020 году на порядок (с пяти до 0,5 процента) снижается минимальный размер обеспечения исполнения контракта, который может требовать заказчик от участников закупок. Для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций заказчику предоставляется право не устанавливать требование об обеспечении исполнения контракта, правда, за исключением случаев, когда контрактом предусмотрена выплата аванса.
По соглашению сторон предоставляется возможность изменения срока исполнения, цены контракта, если в связи с распространением коронавирусной инфекции возникли независящие от сторон контракта обстоятельства. Также решен вопрос о возможности списания начисленных сумм штрафных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение контрактных обязательств. Предусматривается возможность
Что также очень актуально, так это увеличение с 300 тысяч до 600 тысяч рублей объемов закупки товаров, работ или услуг у единственного поставщика. По этому вопросу еще до коронавирусной инфекции было много обращений от государственных и муниципальных заказчиков. Я думаю, эта мера придаст больше гибкости закупочному процессу.
Все мной перечисленное не означает, что этим исчерпывается перечень законодательных изменений, необходимых для повышения оперативности реализации антикризисных мер в бюджетном и налоговом законодательстве. Ситуация быстро меняется, и решения приходится принимать, что называется, с колес. Важно, что в этих непростых условиях удалось создать эффективный механизм взаимодействия всех ветвей власти, который позволяет максимально мобильно реагировать на возникающие проблемы и принимать необходимые законы.
— Президент в одном из своих обращений напомнил, что сегодня главное — дать людям пережить период распространения коронавируса, а экономике — не растерять рабочие места. Те меры, которые сегодня предпринимают на всех уровнях, позволят выполнить «наказ» главы государства?
— По словам министра финансов Антона Германовича Силуанова, все три пакета антикризисных мер оцениваются в 2,8 процента ВВП, или более чем в 3 триллиона рублей. С учетом того что для поддержания изначально запланированного уровня расходов тратятся средства Фонда национального благосостояния и увеличивается госдолг, общий объем поддержки экономики может составить 6,5 процента ВВП. Согласно оценке Банка России, общий стимулирующий для российской экономики эффект от антикризисных мер оценивается в два процентных пункта ВВП.
По мере развития ситуации, появления новых вызовов и проблем расширяется круг лиц, которые могут претендовать на поддержку. Например, в своем последнем обращении президент сказал о необходимости поддержки самозанятых, которым будет возвращен ранее уплаченный ими налог на профессиональный доход. Думаю, что в случае необходимости могут быть предложены и другие меры, направленные на поддержку как отдельных категорий граждан, так и секторов экономики.
Сейчас начинается постепенный процесс выхода из ограничений, обусловленных пандемией. Появляются поводы для осторожного оптимизма. Даже в Москве, где сложилась наиболее сложная ситуация, возобновили работу строительные и промышленные предприятия. Но сейчас никто не может знать, как быстро пойдет процесс выхода из ограничений и не прервется ли он новой волной распространения инфекции. В случае возобновления негативных тенденций может возникнуть потребность в дополнительных мерах поддержки экономики и отдельных категорий граждан. Мы также не знаем, как быстро будет выходить из кризиса мировая экономика и какова будет динамика цен на наши основные экспортные товары.
В условиях столь высокой неопределенности трудно давать однозначные и конечные оценки. Поэтому вопрос заключается не в достаточности или недостаточности предпринимаемых мер, а в том, сможем ли мы не допустить коллапса экономики и социальной сферы даже при самом неблагоприятном сценарии. И здесь я могу однозначно ответить, что у нас достаточно ресурсов, чтобы не только выстоять, но и создать благоприятные условия для восстановления экономики в посткризисный период. По данным на 1 марта, объем ликвидных бюджетных средств, накопленных в Фонде национального благосостояния, превышал 10 триллионов рублей. Согласно оценке экономистов DeutscheBank, при цене на российскую нефть Urals 15 долларов за баррель этих средств хватит на два года, а при цене 30 долларов — на шесть лет.
Никогда в последние десятилетия наша страна не была так готова к финансовым катаклизмам, как сейчас. Если вы помните, в условиях падения цен на нефть до 30 долларов в 2015 году Банк России был вынужден резко увеличить ключевую ставку, что сделало недоступным кредит для большей части заемщиков. Однако в апреле текущего года, когда цена на российскую нефть достигала 11 долларов, эта ставка была снижена с шести до 5,5 процента. И это, судя по всему, не предел. Есть большая вероятность, что на своем следующем заседании Банк России примет решение о дальнейшем снижении ставки.
Высокий уровень финансовой и макроэкономической стабильности позволяет обеспечивать финансирование антикризисных мер за счет не только накопленных бюджетных резервов, но и наращивания госдолга. Мы уже одобрили поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют Правительству превысить установленные в законе о федеральном бюджете верхние пределы государственных заимствований и государственных гарантий.
Основная проблема, на мой взгляд, заключается в недостаточной исполнительности в реализации принимаемых мер. Так же, как и в прошлом году, при реализации национальных проектов мы сталкиваемся с ситуацией, когда деньги бюджетополучателям выделяются, но те не могут ими воспользоваться в установленные сроки. Есть примеры и другого рода, когда портал госуслуг не справляется с потоком заявок на получение государственной поддержки. На наш взгляд, основной упор сейчас нужно делать на улучшение администрирования уже принятых мер.
— Есть ли необходимость серьезной корректировки политики межбюджетных отношений?
— Все мы понимаем, что ситуация сейчас непростая. В условиях снижения доходов региональных бюджетов каждый регион должен не просто выполнить свои расходные обязательства, но и реализовать дополнительные меры по поддержке как населения, так и экономики. Безусловно, для этих целей сейчас выделяется значительная поддержка из федерального центра. И этот вопрос находится под особым контролем у нашего комитета и Совета Федерации в целом, в том числе в рамках работы парламентской Комиссии по перераспределению бюджетных ассигнований. Но главным сегодня, как я уже говорил, должна стать оперативность как в разработке новых мер, так и в реализации уже принятых решений. Необходимо максимально исключить излишние барьеры для предоставления регионам финансовой помощи.
Хороший пример — предоставление дотации регионам на оснащение койко-мест для пациентов с коронавирусной инфекцией. Было предусмотрено перечисление средств до заключения с регионами соглашений. И, на мой взгляд, это и есть адекватный ответ сегодняшним вызовам, когда любое промедление может стоить жизни человека. Поэтому такую практику надо расширять. И, конечно, необходим постоянный мониторинг наполнения доходной базы регионов, чтобы федеральный центр смог вовремя подставить им плечо. Но осуществлять переворот в политике межбюджетных отношений в текущем году, можно сказать, в форс-мажорных обстоятельствах, все же не стоит. Необходимо, чтобы ситуация стабилизировалась.
— Совет Федерации направил предложения в третий пакет мер по борьбе с распространением коронавируса и поддержке экономики. Какие предложения из них наиболее важные?
— Предложенный президентом страны третий пакет антикризисной поддержки экономики оценивается в 800 миллиардов рублей. Ряд мер носит беспрецедентный характер. Например, государство впервые использует механизм госгарантий для льготного кредитования предприятий с целью поддержания занятости. И если получатели этих кредитов обеспечат сохранение 90 процентов рабочих мест, то образовавшаяся задолженность будет погашена за счет государства. Впервые вводятся меры прямой поддержки семей с детьми до 16 лет. Эта мера оценивается в сумму около 200 миллиардов рублей.
Многие меры из третьего антикризисного пакета коррелируются с предложениями, выработанными в Совете Федерации. К таковым можно отнести прямые выплаты семьям с детьми, льготные кредиты предприятиям для поддержания занятости, поддержку индивидуальных предпринимателей и самозанятых.
Заседание Совета ФедерацииКак известно, президент поручил Правительству РФ к 1 июня разработать программу мер для обеспечения посткризисного восстановления экономики. В свою очередь, и у нас в Совете Федерации создана комиссия по разработке таких мер. Возглавляет ее первый заместитель председателя Совета Федерации Николай Васильевич Федоров. В настоящее время у нас идет согласование предложений, поступивших от разных комитетов. Соответствующие предложения будут обнародованы позже, когда они будут согласованы со всеми заинтересованными сторонами.
— Анатолий Дмитриевич, во многих субъектах существует проблема межбюджетных отношений по линии «регион — муниципальные образования». В Калужской области эта проблема решена. Расскажите, как были выстроены эффективные взаимоотношения?
— В свое время в Калужской области мы выбрали путь повышения самостоятельности органов местного управления. Ведущая роль в системе межбюджетного регулирования при этом отведена дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Как это было выстроено? Во-первых, для стимулирования органов местного самоуправления к укреплению собственной доходной базы и повышения их самостоятельности в регионе осуществляется практика по замене большей части дотации на выравнивание дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Этот механизм позволяет муниципальным районам — получателям дотации — более эффективно и обоснованно планировать доходную часть бюджета и при проведении активной политики по собираемости НДФЛ, привлекать дополнительные доходы в местные бюджеты.
Так, в 2019 году по дополнительным нормативам в бюджеты муниципальных районов поступило более 2,7 миллиарда рублей, что на 445 миллионов рублей, или на 19,5 процента, больше суммы, учтенной при формировании межбюджетных отношений. При этом дополнительные нормативы в прошлом году заменили 74 процента общего объема дотации. На 2020 год объем средств, замененный дополнительными нормативами по НДФЛ, запланирован в сумме 2,58 миллиарда рублей. Это 81 процент от общего объема дотаций. Наряду с этим по 14 муниципальным районам (из 24) установлен максимальный размер дополнительного норматива отчислений от НДФЛ — 80 процентов.
Во-вторых, в Калужской области сделан упор на стимулирование муниципальных образований к наращиванию налогового потенциала. В 2005 году мы приняли региональный закон, согласно которому 100 процентов доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, передаются местным бюджетам. Кроме того, для повышения заинтересованности муниципальных образований области в привлечении инвестиций и создании новых рабочих мест закреплены единые для каждого типа муниципального образования нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных доходов, подлежащих зачислению в областной бюджет. Это налог на прибыль организаций, норматив — один процент, налог на имущество организаций, норматив — десять процентов для муниципальных районов и пять процентов для городских округов.
Объем поступлений в местные бюджеты в 2019 году по единым нормативам составил 4,8 миллиарда рублей. Это 31 процент от собственных доходов консолидированных бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов. Дополнительные доходы областного бюджета от платы за негативное воздействие на окружающую среду и от сумм штрафов, налагаемых мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних, закрепленные с 2020 года за регионами, также были полностью переданы муниципалитетам. Кроме того, мы ввели механизм стимулирования муниципальных образований к укреплению налогового потенциала. Те, кто активно развивает собственную доходную базу, получают поощрение в размере 100 миллионов рублей. Ежегодно получателями этих грантов становятся десять муниципальных районов (городских округов) из 26, входящих в состав области.
В-третьих, у нас в регионе есть программа поддержки местных инициатив, которая позволяет жителям области принимать участие в решении социальных проблем на местном уровне. Принимая эту программу, мы, в числе прочего, планировали добиться повышения доверия населения к власти за счет организации совместной работы, а также повышения эффективности использования бюджетных ресурсов. И инициативное бюджетирование неоднократно доказало свою важность и востребованность. На это направление в 2020 году из областного бюджета по итогам конкурсного отбора бюджетам городских и сельских поселений будет направлено 133 миллиона рублей, что в 1,4 раза выше уровня 2019 года и в 12 раз превышает объем ассигнований, выделенных в 2017 году.
Я очень рад тому, что нынешнее руководство области во главе с исполняющим обязанности губернатора Владиславом Валерьевичем Шапшой сохраняет наработанные традиции и строит работу с расчетом на достижение новых успехов в социально-экономическом развитии области.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
[1] Build-to-suit (BTS) — современный механизм строительства различных видов зданий под конкретные технические требования резидента.
[2] Brownfield — тип инвестиционной площадки, созданной на основе ранее существующих производственных площадок.
[3] Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.
