Над реализацией проекта глубинной перестройки работы с государственными данными эксперты Аналитического центра при Правительстве РФ занимаются с середины 2018 года. Стать комплексным решением проблемы лоскутной информатизации и раздробленности в работе с информацией призвана национальная система управления данными.
Александр Андреевич МАЛАХОВ, начальник Управления методологического сопровождения работы с данными Аналитического центра при Правительстве РФ
Data-феодализм и «костыли»
Государственные данные — это сведения высокой ценности. Они лежат в основе принятия государственных решений и неразрывно связаны с жизнью каждого гражданина, фиксируя его правовые статусы, от фамилии и наличия детей до прав на собственность.
Исполинская масса данных объемом в петабайты дискового пространства исторически накапливалась в органах власти и со временем привела к формированию уникального свода разрозненных правил и технических решений. Это был эволюционный процесс развития систем времен информатизации и накопления данных, отвечавший индивидуальным запросам ведомств и абсолютно не учитывающий будущие потребности в агрегации и анализе массы сведений. В результате Россия обзавелась тем, что специалисты в области информационных технологий именуют «зоопарком» информационных систем или «лоскутной информатизацией». Запутанная система из разношерстных решений, в основе которой лежит масса принципов и правил, а взаимодействие осуществляется с помощью системных «костылей», потребовала кропотливой работы по изучению и поиску решений для наведения порядка с данными.
Чтобы распутать этот «информационный узел», было принято решение о создании единых правил или требований к работе с государственными данными и системном внедрении этих требований в органы власти (рисунки 1, 2). По сути, единые требования пойдут от общего к частному, определяя единые для всех правила и опускаясь в частности каждого конкретного случая в виде методических рекомендаций.
Единые требования не станут универсальным прикладным инструментом, но будут являться сводом принципов для использования в органах власти. Эта задача была объявлена приоритетной для команды Аналитического центра при Правительстве РФ (далее — АЦ), занятой созданием национальной системы управления данными (НСУД), в 2019 году.
Между тем, изучая международную практику в области управления данными, описания моделей правового регулирования и модели зрелости управления данными, мы понимаем, что задача государства заключается в централизованном управлении качеством данных, семантической и технической совместимостью данных. Соответственно, Национальная система управления данными становится краеугольным камнем, который позволяет внедрить на практике элементы цифровой трансформации.
Четыре столпа трансформации данных
Выбранный изначально путь построения решения на основе технологий и программных инструментов для управления основными данными (master data management (MDM)) был отвергнут экспертами центра компетенций управления данными, развернутого на базе АЦ, как нереализуемый на общегосударственном уровне. В первую очередь реализации препятствовали проблемы не технического, а правового и методологического характера.
Поскольку глобальная миссия НСУД — обеспечить доверие к государственным данным со стороны бизнеса и граждан и сделать данные реальным государственным активом, было решено разработать методологию работы с данными, подкрепить ее юридической значимостью, создать и наладить процессы управления данными и обеспечить информационное взаимодействие всех участников. В итоге НСУД предстала в виде системы взаимосвязанных элементов.
Первый — комплекс нормативно-правовых, организационных, методологических правил и процедур. Они призваны оказывать регулирующее воздействие на отношения органов и организаций госсектора, юридических и физических лиц в сфере управления государственными данными. Второй — федеральная государственная информационная система «Единая информационная платформа национальной системы управления данными» (единая информационная платформа) и другие информационно-технологические элементы НСУД.
2019 год был посвящен методологической проработке и технической реализации применения системы на практике. В ходе этой работы распоряжением Правительства РФ были утверждены концепция НСУД и дорожная карта ее реализации. Постановлением Правительства РФ утверждено положение «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах», написано положение о единой информационной платформе НСУД (ЕИП НСУД) — программно-аппаратном комплексе, обеспечивающем возможность обмена качественными данными. На рабочей группе федерального проекта «Цифровое государственное управление», включающей представителей экспертного и бизнес-сообществ, были одобрены функциональные и технические требования к ЕИП НСУД. На основе этой работы Минкомсвязь России сформировала технические требования и провела закупку на создание первой очереди ЕИП НСУД, которая на сегодняшний день запущена в опытную эксплуатацию.
«Чистка данных»
Подготовка первой версии единых требований к управлению госданными и одобрение ее на Правительственной комиссии по ИТ позволили перейти к обкатке разработанных методик и технических блоков НСУД на базе пяти различных кейсов. Целью этой работы стало повышение качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах. В результате эксперимента на практике апробировались новые подходы к работе с данными, выявлялись скрытые проблемы и вырабатывались пути их решений.
Рисунок 1. Единые требования по управлению госданными (ЕТ)В рамках эксперимента был проделан большой путь по апробации методик и в понимании того, как НСУД реально должна работать с данными. Был сформирован рабочий реестр из 800 с лишним федеральных информационных ресурсов. Для 35 из них сформированы детальные паспорта, подготовлена и апробирована методика оценки качества данных. Проведено огромное количество общих, методологических, технических и тематических мероприятий. Эксперты АЦ объехали 15 регионов и сформировали принципиальные подходы по реализации проекта.
При этом нужно признать, что не все плановые вершины удалось взять штурмом с первой попытки. НСУД — сложный инфраструктурный проект, который не делается по щелчку. Сказалась и многоэтапность решения большинства задач, уточнение собранной во время обследования информации у ее держателей и огромное количество участников процесса согласования. Было бы намного проще, будь Россия Сингапуром или Эстонией, но у нас несколько другие масштабы и федеративная форма устройства. Однако проделанная работа позволит сосредоточиться на практических результатах в рамках единого системного подхода.
НСУД сотворят Data-стюарты
Эксперименты показали, что каждое изменение работы с данными — это отдельный проект, подчиненный общей методологии. Это позволило перейти к конкретным проектам трансформации работы с данными и получению практических результатов.
Запуск центра компетенций управления данными (по сути, data stewardship) потребовал комплексного подхода. Были выделены группы экспертов, в задачу которых входила правовая экспертиза, паспортизация информационных ресурсов и анализ качества данных в соответствии с разработанными ранее методиками. Эксперты должны проанализировать технические решения, описать бизнес-процессы работы с информационными ресурсами и решить ряд других типовых задач. При этом выделяются data stewards — аналитики данных. Они должны комплексно взглянуть на проблематику данных в конкретном случае и предложить решения. А за глубокое погружение в задачу и координацию трансформации работы с данными на основе НСУД отвечают руководители проекта.
Рисунок 2. Состав данных, к которым предъявляют единые требованияПрименение единых требований на практике, конечно, не закроет абсолютно все вопросы в сфере регулирования данных. Этот документ не может быть жестко применим во всех отраслях. После того как единые требования будут законодательно утверждены, будет продолжена большая работа по «приземлению» этих требований под условия каждой отрасли в отдельности. Создание множества отраслевых требований будет учитывать специфику в логике работы, нормативно-правовом регулировании, компетенции специалистов и массу иных особенностей, которые потребуют проработки.
Внедрение НСУД — это создание инструментария для CDTO (руководитель цифровой трансформации — Chief Digital Transformation Officer) для проведения цифровой трансформации ведомств.
Data-регуляторика
Государственные данные, управление которыми будет осуществляться с помощью НСУД, обладают юридической значимостью и определяют правовой статус всей жизни человека. Однако Федеральный закон № 149?ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», содержащий регуляторные механизмы информационных систем, никак не регламентирует работу с самими данными. В связи с этим в 149?ФЗ был подготовлен пакет поправок с целью предоставления механизмов по обеспечению качества государственных данных и недискриминационного доступа к государственным данным.
Для подготовки к масштабным изменениям в российском законодательстве экспертами Аналитического центра при Правительстве РФ был сделан обзор зарубежного опыта правового регулирования управления данными. Он содержит основные результаты анализа законодательства зарубежных государств и Российской Федерации в области управления данными и описания моделей правового регулирования управления данными.
«Картирование» данных
Одна из важных задач ближайшего времени — создание инструментов, необходимых для работы с данными. Анализ показал, что существующие на рынке инструменты не решают задачи ведения государственной модели данных. Именно грамотное построение этой модели способно существенно сократить издержки на организацию межведомственного взаимодействия.
Эксперты выделили шесть ключевых блоков, оказывающих влияние на качество данных: наличие описания (метаданных), согласованность, уникальность, полнота, достоверность и актуальность
В середине 2020 года АЦ планирует запустить первую версию Атласа данных. Это будет публичный информационный сервис, содержащий реестр информационных ресурсов и дающий на основании детальных паспортов представление об их принадлежности к органу власти и атрибутивном составе, с описанием процесса ведения ресурса. Исходные коды создаваемых инструментов планируется выложить на публичный репозиторий.
Эффективный регион
Примечательно, что ощутимый эффект от внедрения НСУД могут почувствовать регионы, разработав и запустив на своей территории региональные системы управления данными. В первую очередь РСУД поможет преодолеть информационную раздробленность и эффективно управлять информацией. В рамках взаимодействия с НСУД регион будет восприниматься единым инфоблоком — как ведомство, поскольку с ним необходимо взаимодействовать в целом и через единую витрину региона.
В отличие от федерального решения на региональном уровне оправданно строительство
- возможность построения ситуационного центра на реальных первичных данных;
- исключение сбора дублирующей отчетности или отдельных типовых запросов;
- оказание комплексных услуг (суперсервисы);
- мониторинг эффективности поручений главы региона.
Ускорители цифровой трансформации
Команда центра компетенций управления данными ставит перед собой амбициозные задачи на 2020 год. Это и системная инвентаризация, и доработка методологии, включающая обследование ключевых информационных ресурсов, и подготовка учебных материалов для федеральных, региональных и муниципальных органов власти, и проведение экспертных мероприятий. Сейчас в фокусе находятся лесная отрасль, пространственные данные, Арктика, здравоохранение и соцзащита. Кроме того, прорабатывается реализация ряда направлений, которые могут существенно способствовать цифровой трансформации:
- систематизация и гармонизация нормативно-справочной информации;
- работы по формированию цифрового профиля юридического лица;
- проработка отраслевых кейсов работы с данными;
- региональные аспекты управления данными и исключение дублирования сбора информации с регионального и муниципального уровней;
- пересмотр работы с открытыми данными в рамках НСУД.
