13 февраля 2020 года пробирному надзору в России исполнилось 320 лет, и по стечению обстоятельств в эти же дни начался новый этап его развития — создается Федеральная пробирная палата.
С чего все начиналось
Пробирный надзор в России имеет довольно продолжительную историю — первый указ, который вводил обязательное клеймение серебряных изделий, датирован 1613 годом. В те времена клеймо еще не указывало на точную пробу, а лишь подтверждало, что содержание серебра в изделии не меньше установленного образца — европейского серебряного талера.
Однако принято считать, что основоположником именно пробирного надзора в России является Петр I. Действительно, 13 февраля 1700 года в Оружейной палате был зачитан именной указ, которым Петр Алексеевич заложил фундамент той системы контроля, которая просуществовала, претерпевая некоторые изменения, с XVIII века и вплоть до 1917 года. Единственным местом, где разрешалось торговать драгоценностями, был Серебряный ряд. Всех, имеющих отношение к этому бизнесу — мастеров золотых и серебряных дел, позолотчиков и торговцев, — царский указ предписывал заносить в специальный список. Для надзора за качеством металла в изделиях избирали трех старост «из мастеров знатных и к тем делам искусных людей». Для мастеров была введена обязанность помечать свои изделия клеймами с именниками, а затем уже приносить их к старосте для контроля и клеймения государственными клеймами. Старосты должны были вести «записки», в которых следовало указывать «именно чей товар и сколько в каком товаре фунтов и золотников будет», и брать «за то клеймение пошлину». За неисполнение указа был назначен штраф 5 рублей.
В 1707 году московские серебряные ряды присоединили к Приказу морского флота, куда входил и Монетный двор, — чеканка монет и клеймение серебра таким образом были объединены в одном ведомстве. Все серебро, привезенное в Москву в слитках или изделиях, также подлежало обязательному клеймению, без клейма старосты торговцы не имели права покупать товары. В
В процессе проведения Александром I большой финансовой реформы в 1810 году было организовано Министерство финансов и при нем — Департамент горных и соляных дел, в ведение которого определили Петербургский монетный двор и состоявшую при нем Пробирную палатку. В крупнейших городах России учреждаются пробирные палатки, которым наряду с опробованием и клеймением ювелирных изделий поручена сплавка золота и серебра для последующего передела в монету. В 1811 году учреждается Пробирная палатка в Риге, в 1825 году — в Киеве, затем в Екатеринбурге, Саратове, Одессе и Семипалатинске. К 1840 году в России действовали уже 63 пробирные палатки. Они были организованы во всех городах империи, где изготовляли и продавали золотые и серебряные изделия, и были разделены на местные, окружные и главные. Управление всеми пробирными делами по-прежнему оставалось полномочием Департамента горных и соляных дел.
В конце XIX века начался значительный рост ювелирной промышленности. Статус пробирных палаток также повысился — они стали Окружными пробирными управлениями. Окружную пробирную палату возглавлял управляющий округом, при котором находилось несколько пробиреров, помощников пробиреров и обслуживающий персонал.
С октября 1917 года Пробирное управление находилось в ведении Государственного банка, а затем — в ведении Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ). В 1922 году было установлено свободное обращение драгоценных металлов и изделий из них, что положительно сказалось на возрождении ювелирной промышленности. В период гражданской войны количество пробирных управлений резко сократилось, и до 1924 года оставались только Московское, Петроградское и Костромское.
27 октября 1937 года постановлением СНК СССР было утверждено Положение об Управлении драгоценных металлов Наркомфина СССР. Впоследствии Управление драгоценных металлов было преобразовано в Управление драгоценных металлов и драгоценных камней, а полномочия по осуществлению пробирного надзора переданы Управлению государственного пробирного надзора Министерства финансов СССР.
Еще в
В 1991 году на базе Управления драгоценных металлов и драгоценных камней был создан Комитет драгоценных металлов и драгоценных камней (Роскомдрагмет). На Роскомдрагмет были возложены полномочия по государственному регулированию вопросов формирования Госфонда, в том числе Алмазного фонда, государственному контролю за производством, переработкой и использованием драгоценных металлов и драгоценных камней. Количество территориальных инспекций пробирного надзора сократилось до 12. В 1996 году Роскомдрагмет был упразднен, а его полномочия вновь переданы Министерству финансов РФ.
1998 год стал знаковым для отрасли драгоценных металлов и камней: Правительство РФ создает Российскую государственную пробирную палату в том виде, в котором мы знаем ее сегодня, как федеральное учреждение при Министерстве финансов РФ. Следом был принят базовый отраслевой Закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».
Почему все-таки федеральная служба
Собственно, идея создания Федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней зародилась не теперь. Такое предложение возникло в период реализации административной реформы
Второй раз тему преобразования Пробирной палаты в федеральную службу Минфин России поднял после принятия Федерального закона № 294?ФЗ[1], согласно которому учреждения с 2009 года утратили возможность осуществления полноценного контроля. Функции палаты были сведены к минимуму — клеймению ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и проведению эпизодических проверок по запросам правоохранительных органов. Создавшийся регуляторный вакуум вызвал негативную тенденцию к росту контрафакта и контрабанды на рынке драгметаллов, числа фактов применения незаконных схем оборота и т. п. Минфин России был вынужден поставить вопрос о необходимости принятия срочных мер в части реализации функций по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней (ДМДК) и изделий из них.
Проект не прошел
24 августа 2010 года на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы с докладом по вопросу создания подведомственного Минфину России федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции контроля и надзора в сфере оборота драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них выступил директор департамента Минфина России А. А. Ахполов. Проект был поддержан председателем Правительственной комиссии по проведению административной реформы С. С. Собяниным. Предполагалось, что численность службы составит 500 единиц. Штат будет сформирован за счет Пробирной палаты и Гохрана России, которые кроме функций передадут специалистов — государственных контролеров вместе с финансированием и соответствующим материально-техническим оснащением их рабочих мест. Пробирная палата с функциями по клеймению должна была перейти в подчинение создаваемой службы.
Справка
Федеральная пробирная палата разместится в доме 18 по Малой Бронной. Это здание построено в 1898 году специально для Московской пробирной палатки и все это время принадлежало органу пробирного надзора.
Согласно историческим документам 23 мая 1896 года император Николай II высочайше утвердил мнение Государственного Совета «Об ассигновании кредита на постройку здания Московской пробирной палатки и на приобретение земельного для этой постройки участка». Мнением Государственного Совета разрешено внести в смету Департамента торговли и мануфактур Министерства финансов на 1897 год сумму, необходимую на постройку нового здания Московской пробирной палатки и на приобретение для означенного здания земельного участка. Сумма в размере 150 тысяч рублей была внесена в статью 23 параграфа 8 расходной сметы департамента на 1897 год. Закладка здания Московского пробирного управления состоялась 16 июня 1897 года, освящение — 21 ноября 1898 года.
Все необходимые согласования проекта Минфином России были пройдены, в том числе с Минюстом России и Государственно-правовым управлением Президента РФ. Однако на совещании в Аппарате Правительства РФ предложение по созданию службы было отклонено и Минфину России было поручено разработать законопроект, предусматривающий наделение его полномочиями по контролю (надзору) в сфере обращения ДМДК. При этом в законопроекте должна быть предусмотрена возможность передачи отдельных государственных функций по надзору и контролю подведомственным Минфину России учреждениям.
Такое решение оставляло существующую ситуацию в отрасли без изменений, поэтому Минфин России приступил к масштабной работе по восстановлению роли пробирного надзора и изменению всей системы ее государственного регулирования. В итоге точечные изменения, которые изначально предполагалось внести в профильный закон, переродились в пересмотр многих правил функционирования рынка драгоценных металлов и камней и коснулись даже задач самой государственной политики в этой сфере.
Работа над законопроектом велась более двух лет. В процессе государственные органы и участники рынка выстраивали непростой, но конструктивный диалог.
Контрольные функции восстановлены
Так как объем вносимых в федеральное законодательство изменений был значителен, а их важность высока, в Комитете по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Государственной думы была создана специальная рабочая группа. Официальным представителем Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального собрания законопроекта был назначен статс-секретарь — заместитель министра финансов РФ Ю. И. Зубарев.
Правовые основания осуществления государственного контроля (надзора) в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней в нашей стране отсутствовали в течение шести лет. Федеральный закон от 2 мая 2015 года № 111?ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» восстановил контрольные полномочия Минфина России и подведомственных ему учреждений — ФКУ «Пробирная палата России» и Гохрана России. Кроме того, были приняты существенные изменения в правовом регулировании сферы, предложенные как государством, так и участниками рынка:
- восстановлен постоянный государственный надзор за деятельностью аффинажных организаций и организаций, осуществляющих добычу драгоценных камней;
- либерализован порядок перевозки ювелирных и других изделий, не являющихся государственной собственностью;
- разрешена самостоятельная обработка (переработка) лома и отходов драгоценных металлов, собранных на собственном производстве;
- введен добровольный порядок клеймения изделий из серебра отечественного производства весом до трех граммов;
- закреплены особенности осуществления плановых и внеплановых проверок.
Вместе с тем, что очень важно, были сохранены:
- государственная монополия на клеймение ювелирных и других изделий из драгоценных металлов;
- судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении организаций, осуществляющих скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий.
В период
99% субъектов рынка ДМДК вышли из-под контроля
Параллельно Минфин России осуществлял мониторинг изменений на рынке, связанных с вступлением в силу новых законодательных норм. Проведенный по итогам 2016 года системный анализ ситуации в сфере производства и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в части противодействия незаконным финансовым операциям выявил ряд проблем, которые требовали дальнейшего совершенствования законодательства не только в области производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, но и в смежных сферах. С соответствующим докладом на заседании Межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям (МРГ) выступил заместитель министра финансов РФ А. В. Моисеев. Он отметил:
- стоимость изделий из ДМДК в зоне контроля государства — более 2 триллионов рублей;
- ограничения, установленные 294?ФЗ, вывели из-под контроля около 99% субъектов рынка ДМДК;
- нелегальный объем рынка ювелирных изделий составляет 50%;
- стоимость нелегально ввезенных драгоценных камней в 82 раза превышает стоимость драгоценных камней, правомерно используемых в ювелирных изделиях: около 50 миллиардов рублей против 606 миллионов рублей;
- от операций купли-продажи золота вместо
12–13 миллиардов рублей НДС в 2016 году поступило всего около 800 миллионов рублей; - предельные штрафы по КоАП РФ составляют 50 тысяч рублей;
- отсутствует инструментальный контроль при ввозе-вывозе минерального сырья на переработку при годовых объемах более 1,5 миллиарда тонн;
- основные инструменты легализации контрафакта и контрабанды — недобросовестные скупки и ломбарды.
В октябре 2018 года результаты эксперимента по внедрению ГИС ДМДК были признаны положительными и Минфину России совместно с АО «Гознак» было поручено продолжить работу по внедрению системы прослеживаемости на базе аппаратно-технических средств АО «Гознак»
По поручению президента
По материалам МРГ Президент РФ утвердил перечень поручений Правительству РФ от 25 октября 2017 года № Пр-2167. Одно из них касалось рассмотрения вопроса о создании федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия в сфере контроля (надзора) за оборотом ДМДК. Минфин России предложил решать вопрос создания службы параллельно с процессом создания и внедрения Государственной интегрированной информационной системы в сфере контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней на всех этапах их оборота (ГИИС ДМДК), разработку которой также предусматривал перечень.
Московский финансовый форум 2017. Сессия «Внедрение С 1 июня по 1 ноября 2018 года на территории РФ был проведен эксперимент по маркировке отдельных видов драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них в соответствии с постановлением Правительства РФ. В рамках эксперимента в ГИИС ДМДК было реализовано 20 основных бизнес-процессов, при осуществлении которых участники вводили информацию о реальном движении драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них общей стоимостью 22,4 миллиарда рублей.
В процессе эксперимента определено, что для обеспечения полной прослеживаемости движения ДМДК на всех этапах оборота необходимо подключить к системе участников смежных секторов рынка, а также расширить функциональные возможности ГИИС ДМДК, в частности:
- расширить функционал автоматизированного обмена информацией и выверки данных с участниками рынка и федеральными органами исполнительной власти, а также состав сведений, которыми возможно обмениваться в автоматическом режиме;
- обеспечить отражение в системе операций кредитных организаций, ломбардов и организаций, осуществляющих скупку драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них;
- расширить перечень методических материалов, необходимых для обеспечения достоверности и единообразия отображения информации, обрабатываемой в ГИИС ДМДК;
- подключить ГИИС ДМДК к системе межведомственного электронного взаимодействия для автоматизированного обмена информацией с государственными информационными ресурсами (ФНС, ФТС, Росфинмониторинга, Банка России);
- обеспечить уровень защиты информации, необходимый для реализации автоматизированного обмена данными с действующими государственными информационными ресурсами.
В октябре 2018 года на заседании МРГ результаты эксперимента были признаны положительными и Минфину России совместно с АО «Гознак» было поручено продолжить работу по внедрению системы прослеживаемости на базе аппаратно-технических средств АО «Гознак».
На заседании межведомственной рабочей группы по декриминализации рынка драгоценных камней, драгоценных металлов и изделий из них, состоявшемся 30 октября 2018 года в Генеральной прокуратуре, был поднят вопрос о необходимости незамедлительного принятия решения о создании службы. Аргумент — полномочий ФКУ «Пробирная палата России» недостаточно для осуществления полноценного эффективного государственного контроля в указанной сфере именно из-за организационно-правового статуса учреждения. К тому моменту со всеми заинтересованными ведомствами вопрос создания службы был согласован.
Задачи новой службы
28 октября 2019 года Президент РФ В. В. Путин подписал Указ № 529 «Об образовании Федеральной пробирной палаты». В нем сказано: «Образовать на базе федерального казенного учреждения „Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов РФ“ Федеральную пробирную палату, придав ей статус федеральной службы и передав функции указанного учреждения». К Федеральной пробирной палате переходят все полномочия, осуществляемые в настоящее время ФКУ "Пробирная палата России«[2].
ГИИС ДМДК станет основным инструментом осуществления федерального государственного пробирного надзора, так как система позволяет применять риск-ориентированный подход к осуществлению государственного контроля и должна обеспечить прозрачность в отрасли. Кроме того, на службу будут возложены полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 282?ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О драгоценных металлах и драгоценных камнях“ и статью 12 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности“». А именно:
- лицензирование деятельности по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов и деятельности по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий;
- лицензионный контроль за осуществлением деятельности по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов и деятельности по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий.
Новый статус Пробирной палаты России, а также реализация всех пунктов Перечня поручений Президента РФ от 25 октября 2017 года № Пр-2167 позволят эффективно устранить существующие схемы выведения драгоценных металлов и драгоценных камней из легального оборота.
С. В. МАРТЫНЕНКО
[1] Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294?ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[2] Устав ФКУ «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденный приказом Минфина России от 21 декабря 2016 года № 687.
