Мы продолжаем публикацию серии материалов о ходе реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в
Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
Проведение обзоров бюджетных расходов — одна из мер, предусмотренных Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов. Предложения по внедрению в практику органов государственной власти и местного самоуправления этого инструмента основаны на успешном опыте его использования в международной практике, в том числе в период глобального финансового кризиса
Обзор и оптимизация: в чем отличия?
К настоящему времени на международном уровне сформирована значительная теоретическая и правовая база, отработаны на практике различные подходы к проведению обзоров[1]. Это позволяет достаточно объективно оценивать полученные результаты с точки зрения использования в российской практике.
Минфин России рассматривает обзоры бюджетных расходов (далее — обзоры) как инструмент, направленный на выявление и высвобождение неэффективных и (или) недостаточно эффективно используемых бюджетных ресурсов и перенаправление их на решение приоритетных задач. Сфера общественных финансов Российской Федерации уже в определенном смысле подготовлена к полноценному внедрению данной новации. Отдельные элементы и приемы, применяемые при проведении обзоров, на системной основе используются как в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, оценки эффективности государственных (муниципальных) программ, разработки дополнительных мер, направленных на оптимизацию расходов, так и при осуществлении контрольной деятельности.
Существенным отличием обзоров от текущей деятельности по поиску путей сокращения расходов и (или) оценке их эффективности является то, что обзоры бюджетных расходов — это в первую очередь процесс определения и сравнения вариантов использования и экономии бюджетных средств. В числе основных вопросов, ответ на которые позволяет получить проведение обзоров, следующие:
- насколько экономнее можно было бы достичь той или иной цели, получить запланированный результат;
- каким еще способом возможно было бы достичь цели, не затрачивая бюджетные ресурсы или затрачивая их в минимальном размере?
Кроме того, в данном случае выявленная экономия бюджетных средств не всегда означает их сокращение, резервы могут направляться на более приоритетные цели, в том числе внутри соответствующих расходов. По результатам обзора может быть выявлено использование утративших актуальность нормативов, непрозрачное формирование цены контракта и ее завышение, значительная дифференциация идентичных расходов разных государственных органов и тому подобное[2]. Как подчеркивают эксперты и профильные специалисты, одной из существенных особенностей обзоров также является системность их проведения, необходимость обязательного встраивания в существующий бюджетный процесс. Результаты обзоров должны на регулярной основе рассматриваться в ходе прогнозирования бюджетных проектировок и учитываться при рассмотрении предложений об увеличении (приоритизации) расходов.
Первые результаты и вызовы
Практическую апробацию подходов к проведению обзоров Минфин России начал в 2018 году на основе пилотов. Особенности организации и проведения обзоров определялись с учетом существующей в международной практике классификации обзоров — по степени охвата, по направленности расходов и вовлеченности ведомств, по характеру экономии средств. На этапе апробации их проведение начато одновременно по нескольким общим для федеральных органов исполнительной власти направлениям расходов. Это материально-техническое обеспечение, научно-исследовательские работы, наиболее репрезентативные госпрограммы (реализация государственных программ развития промышленности гражданского назначения и государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды), а также комплексная деятельность Федеральной службы судебных приставов.
Для подготовки качественных обзоров расходов важно обеспечить одновременный оперативный сбор сопоставимых данных из разных информационных систем
В сентябре истекшего года в рамках Московского финансового форума (пленарное заседание «Эффективность управления бюджетными расходами: международный опыт и российская практика») озвучены отдельные промежуточные результаты, полученные по итогам пилотной апробации. Представители Минфина России, как и присутствующие на форуме международные эксперты, отмечали, что проведение обзоров дает наибольший эффект при условии проведения глубокого детализированного (операционного) и сравнительного анализа. Следует отметить, что такой анализ требует длительной подготовки и планирования подходов к их проведению, а также соблюдения целого комплекса условий, включая наличие и доступность необходимых источников информации.
Доступность и полнота источников для анализа выделяются как одни из самых сложных и труднорешаемых задач. В ходе проведения обзоров возникает потребность в получении как финансовой, так и нефинансовой информации, учет которой осуществляется на уровне различных ведомств. Довольно часто эти структуры относятся к различным уровням власти, а в ряде случаев являются коммерческими компаниями, использующими меры государственной поддержки. Решению задачи по получению достаточного и достоверного объема информации для проведения обзоров, безусловно, способствует развитие государственных информационных ресурсов (ГИИС «Электронный бюджет», ГИР БО, соответствующие ресурсы Росстата, Казначейства России и иных государственных органов). Однако круг имеющихся в них сведений в наибольшей степени позволит провести эффективный анализ «верхнеуровневых» показателей. Для проведения выборочных операционных обзоров анализа по отдельным отраслям и ведомствам таких данных может оказаться недостаточно, поскольку требуется более детальная информация.
Кроме того, как отмечают специалисты, в большинстве случаев обзоры расходов готовят в сжатые сроки, а объемы требуемой информации весьма значительны[3]. В этом случае важно иметь возможность обеспечить одновременный оперативный сбор сопоставимых данных из разных информационных систем, располагать единообразной справочной и реестровой информацией. На ведомственном уровне, на наш взгляд, это возможно обеспечить путем внедрения в текущую деятельность отдельных элементов технологии больших данных, в том числе использования новых способов хранения данных (облачные решения). В такой ситуации несомненным преимуществом обладают органы государственной власти (органы местного самоуправления), использующие и развивающие решения, позволяющие обеспечить:
- автоматическое наполнение информацией из источников данных;
- хранение и накопление оперативной информации с бессрочным хранением;
- агрегацию данных из различных источников;
- использование механизма drill down для получения подробной информации;
- вариативность форм визуализации необходимой аналитической информации.
С точки зрения эффективности проведения общих (стратегических) обзоров более подготовлены к их проведению регионы и муниципалитеты, развивающие региональные информационные ресурсы, построенные на принципах Концепции создания и развития ГИИС «Электронный бюджет».
В целом в 2019 году Минфином России проведено пять обзоров бюджетных расходов. Отчет по каждому из пяти направлений содержит помимо результатов анализа перечисление выявленных проблемных областей, а также перечень предложений, сформированных по результатам обзора бюджетных расходов. При этом часть из предложений уже реализована на стадии утверждения проекта закона о федеральном бюджете на
Работа по проведению обзоров на федеральном уровне продолжается и в текущем году. В феврале — марте текущего года на уровне Научно-исследовательского финансового института Минфина России проведены расширенные совещания по обсуждению результатов работы по проведению обзоров расходов федерального бюджета на предоставление субсидий на иные цели бюджетным (автономным) учреждениям, а также в сфере здравоохранения. Одновременно идет отработка методологических подходов к проведению обзоров.
Организационная модель проведения обзоров
Содержащийся в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов перечень подходов и принципов, с учетом которых предлагается осуществлять обзоры бюджетных расходов, достаточно обширен и содержит мероприятия организационного и методического характера. Однако, как отмечено в концепции, для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов необходимо утверждение регламента проведения обзоров бюджетных расходов и принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет их результатов при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Рисунок 1. Схема взаимодействия участников при формировании предложений и планировании проведения обзоров В период апробации Минфин России разработал проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета» (далее — проект)[5]. С точки зрения организации общего процесса кардинальных изменений по сравнению с текущей ситуацией, на наш взгляд, проект не предусматривает. Управление процессом подготовки и проведения обзоров, включая координацию, методическое и организационное обеспечение их проведения, возложено на Минфин России. Вопросы стратегического управления (утверждение перечня объектов обзора, целевых значений оптимизации, состава, графиков, методики проведения и планов рабочих групп, выбор приемлемых вариантов оптимизации (экономии) бюджетных расходов) относятся к функциям Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. Однако для непосредственной работы над обзорами необходимо будет сформировать рабочие группы по каждому объекту обзора, а также разработать, согласовать и утвердить на нескольких уровнях соответствующие документы.
Процесс проведения обзоров бюджетных расходов условно подразделяется на два этапа:
1) формирование предложений и подготовка к проведению обзора («планирование»);
2) непосредственное проведение обзора.
Этапы разнесены по времени и охватывают периоды года, предшествующего году проведения обзора, а также года, в котором будет проводиться обзор. Следует учитывать, что этапу подготовки и планирования отводится не менее важная роль, чем этапу проведения обзора. На рисунке 1 приведена предлагаемая схема взаимодействия участников при формировании предложений и планировании проведения обзоров бюджетных расходов на федеральном уровне.
Как следует из предложенной проектом схемы, процесс подготовки к проведению обзоров включает несколько стадий и предполагает жесткую регламентацию. С одной стороны, это можно рассматривать как положительный фактор, но с другой — возникает опасение, что в предложенном варианте реализации это может усилить текущую нагрузку на соответствующих специалистов и, как следствие, привести к формализации подхода.
Согласно проекту период планирования и подготовки в целом составит порядка четырех месяцев (с августа по декабрь), проведение обзора до момента утверждения его результатов — около 3,5 месяца (с декабря по март). Сроки проведения необходимых процедур спланированы таким образом, чтобы обеспечить утверждение результатов и вариантов экономии к началу массового обсуждения первоначальных параметров бюджетных проектировок федерального бюджета. На рисунке 2 приведена схема взаимодействия участников при проведении обзоров и утверждении их результатов.
Проект включает положения, устанавливающие обязанность учета результатов обзоров при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. В этих целях должны быть внесены соответствующие корректировки в Правила составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Отражение результатов обзоров планируется осуществлять в отчете, составляемом Минфином России за отчетный период. Однако положения, устанавливающие сроки его составления и варианты дальнейшего использования, в проекте отсутствуют. Кроме того, логично было бы предусмотреть этапы оценки и проведения сравнительного анализа предложенных и фактически реализованных мер экономии, мониторинга реализации одобренных предложений.
Что делать регионам?
Результаты, полученные Минфином России в ходе апробации, уже сейчас свидетельствуют о выявлении как значительного перечня направлений, требующих дополнительной проработки и регулирования, так и наличия явных общих резервов для экономии. Что немаловажно, проведение обзоров позволило по-новому оценить традиционные расходы, осуществляемые ведомствами на многолетней основе и финансируемые по привычке. При рассмотрении и согласовании бюджетных проектировок обычно к ним не возникает особых вопросов. Как правило, детальнейшему обсуждению и анализу подвергаются новые принимаемые бюджетные обязательства, доля которых в общем объеме расходов обычно невелика. В то же время, как раз по причине значительности объемов, детальный анализ традиционно осуществляемых расходов может быть наиболее полезен. Этот вывод подтверждает и многолетняя практика проведения экспертных работ по отдельным направлениям деятельности главных администраторов бюджетных средств[6].
Рисунок 2. Схема взаимодействия участников при проведении обзоров бюджетных расходов и утверждении их результатов (проект)В этой связи, учитывая предстоящие задачи по поиску резервов для реализации приоритетных задач в условиях возможного ухудшения экономической ситуации, представляется, что обзоры бюджетных расходов могут принести наибольшие результаты при их проведении в отношении традиционно осуществляемой части бюджетных расходов. Значительный эффект может принести встраивание и интеграция элементов обзоров в формируемые системы управления налоговыми расходами, осуществления внутреннего финансового аудита и оценки качества финансового менеджмента.
На наш взгляд, в целях внедрения нового инструмента повышения эффективности общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях целесообразно с учетом собственной специфики выделить наиболее узкие направления для проведения выборочных обзоров и, ориентируясь на подходы, применяемые Минфином России, начать постепенное введение обзоров бюджетных расходов в практическую деятельность органов власти. При этом важно изначально учитывать возможность дальнейшего распространения получаемых результатов на максимальное количество сфер и объектов обзоров.
Возможными направлениями для первоочередного проведения обзоров могли бы стать, например, применение механизмов финансирования государственных (муниципальных) заданий, материально-техническое обеспечение органов власти и т. п. Ценность полученных результатов по данным направлениям усиливается еще и потому, что для изменения ситуации (при необходимости) потребуется в первую очередь принятие решений руководителей ведомств (при минимальной корректировке правовой и регулирующей нормативной базы). Это повысит оперативность решений, что крайне важно в изменяющейся ситуации, и будет способствовать повышению эффективности управления в целом. Вместе с тем значительному ускорению внедрения данного инструмента будет способствовать утверждение на федеральном уровне порядка проведения обзоров бюджетных расходов, иных регламентирующих документов, а также разработка и оперативная публикация методических материалов.
[1] Бегчин Н. А., Богачева О. В., Смородинов О. В. Обзоры расходов как инструмент управления общественными финансами в странах ОЭСР: теоретический аспект // Финансовый журнал / Financial Journal / 2018. № 3. С.
Богачева О. В., Смородинов О. В. Особенности проведения обзоров расходов в Ирландии: опыт для России // Финансовый журнал / Financial Journal / 2018. № 5. С.
[2] Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.
[3] Богачева О. В., Смородинов О. В. Формирование условий для проведения обзоров расходов в России // Финансовый журнал / Financial Journal / 2019. № 1. С.
[4] Единый портал бюджетной системы Российской Федерации / Бюджет / Закон о бюджете / Результаты обзоров бюджетных расходов // URL: budget.gov.ru.
[5] С текстом проекта можно ознакомиться
в СПС КонсультантПлюс (по состоянию на 15 апреля 2019 года проект не утвержден).
[6] Иванчина Е. Н., Гарин Д. В. Совершенствование механизмов финансирования госзадания на примере сферы образования // Журнал «Бюджет». 2019. № 2.
