В мае прошлого года была создана Национальная ассоциация развития местного самоуправления. Уже в декабре она получила право использовать в названии слово «всероссийская». О том, что пора собирать интеллектуальные и творческие силы муниципального сообщества в один кулак, и о том, кто, как и когда это будет делать, рассказал председатель правления ассоциации Иван Николаевич ЦЕЦЕРСКИЙ.
— Иван Николаевич, объединение всех муниципалитетов в одну организацию — задача сама по себе непростая. Еще сложнее организовать их эффективную работу на благо общей цели — улучшения качества местного самоуправления. Это ассоциации по силам?
— Мы хорошо осознаем свою ответственность. Для организации слаженной работы у нас есть самое главное — высокопрофессиональные специалисты. В профильных комиссиях у нас собраны ведущие эксперты муниципальной отрасли. Сейчас ведется интенсивная работа по созданию программ и проектов сразу для нескольких направлений работы. Руководство ассоциации заточено на вовлечение в энергичный обмен идеями и мнениями всего муниципального сообщества.
Что касается улучшения качества МСУ, то необходимость решения этой задачи назрела уже давно. Жизнь требует обозначения внятных, конкретных компетенций муниципальных образований. Нужно менять механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. И главное — бюджеты муниципалитетов должны соответствовать объему их полномочий!
Но чтобы дело двинулось с места, в первую очередь необходимо провести серьезную законотворческую работу. И муниципалитеты на этом этапе должны сказать свое веское слово. В первой главе Конституции 1993 года было четко зафиксировано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И сделано это было из лучших побуждений — чтобы укрепить независимость местного самоуправления. Но этого не случилось. И сегодня требуется кардинальное изменение взаимоотношений федеральной и региональной властей с органами местного самоуправления, определение критериев ответственности каждого уровня публичной власти по отношению к городам, районам и поселениям. Президент России поставил задачу разработать проект документа «Основы государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года», который расставит соответствующие акценты. Муниципальное сообщество заинтересовано в качественной работе над данным документом.
— Новая ассоциация должна объединить все действующие в России муниципальные сообщества: советы, союзы, ассоциации и прочие организации, которые занимаются вопросами местного самоуправления. Расскажите, когда появилась тенденция к укрупнению муниципальных союзов, приведшая в итоге к организации всероссийской ассоциации?
— Большинство муниципальных сообществ создано в
Учредительное собрание Национальной ассоциации развития Не прошло и десяти лет, как начался процесс укрупнения организаций. Было создано общероссийское муниципальное объединение — Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО). Параллельно появился Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС). В его состав вошло много муниципальных союзов и ассоциаций.
Процесс объединения организаций был закономерен. Он позволил исключить дублирование действий и экономить ресурсы. Например, не проводить семинары на одну и ту же тему в соседних городах. Именно крупные организации способны проводить конференции с участием большого количества муниципалитетов. В масштабных мероприятиях охотнее участвуют эксперты и спикеры из федеральных министерств и ведомств. Эти встречи, доклады, консультации и, конечно, само общение играют важную роль в росте профессионального уровня муниципалов. Вот почему стала востребованной идея объединения всех муниципальных союзов в один кулак — интеллектуальный, творческий, ресурсный, обучающий, информационный.
— Кому принадлежит идея создания ассоциации?
— Это результат коллективного творчества инициативной группы, в составе которой представители ведущих общероссийских и межрегиональных муниципальных объединений. В мае 2019 года при поддержке Администрации Президента России было принято решение о создании нашей ассоциации. И работа началась — в ноябре прошлого года в Москве прошел первый съезд ассоциации, в котором приняло участие почти 300 представителей муниципального сообщества России. А в марте этого года в режиме видео-конференц-связи мы провели уже всероссийское совещание, на котором члены ассоциации из всех уголков страны — от Дальнего Востока до Калининграда — обсудили направления предстоящей работы.
Коронавирусная пандемия внесла в наши планы свои коррективы. Но мы стараемся извлечь пользу даже из этой ситуации — совершенствуем методы дистанционной работы. На сегодня у нас много административных вопросов, которые можно решать с помощью интернет-сервисов.
— Сколько региональных организаций вошло в ассоциацию?
— Сейчас из 85 региональных объединений в ассоциацию вступило 84. Они восприняли идею сотрудничества позитивно. Муниципалы — это практики-прагматики. Они все взвесили и поняли, что вместе работать продуктивнее. Синергетический эффект никто не отменял. Уверен, создание ассоциации — это серьезный шаг в укреплении позиции муниципального сообщества в стране.
— Голоса маленьких союзов не потеряются на общем фоне?
— Ни одна организация не останется без внимания. Планы работ всех без исключения объединений будут включены в Единый сквозной план работы ассоциации. Фактически он будет из них и состоять. На общероссийские конференции мы будем приглашать все наши организации-партнеры.
— Как ассоциация намерена вовлекать в свои проекты и программы муниципальное сообщество?
— Во-первых, через создание устойчивых информационных связей с регионами. Члены ассоциации должны получать самую оперативную информацию о законодательных новациях, лучших практиках в регионах. Многое здесь будет зависеть от работы нашего интерактивного сайта, от качества его контента, от профессиональной работы в социальных сетях. Считаю, большой потенциал заложен в использовании видеоформата. У ассоциации будет свой видеоканал в интернете.
Во-вторых, в планах ассоциации создание серьезного обучающего ресурса. И, в-третьих, шесть наших постоянных профильных комиссий настроены генерировать прорывные идеи, проекты и программы.
— Создание качественного обучающего ресурса — затратный и хлопотный процесс. Расскажите подробнее о планах по обучению муниципальных специалистов.
— Многие люди, которые приходят во власть на местном уровне, раньше не имели отношения к муниципальной службе. Врачи, учителя, предприниматели — у них нет необходимых знаний по формированию местного бюджета, внесению в него поправок, проведению муниципальных котировок или конкурсов, они незнакомы с работой с наказами избирателей. Но жители не могут ждать, пока они научатся, наберутся опыта. И главное, люди не должны страдать от действий неумелых чиновников или депутатов. Слишком это дорогое удовольствие в ситуации дефицита финансов.
Задача сверхсложная: обучить в сжатые сроки тысячи человек — тех, кто впервые пришел на муниципальную службу и в депутатский корпус. Мы будем создавать отдельную программу профессиональной подготовки и повышения квалификации. Курировать и координировать это обучение будут практики и признанные эксперты. Они у нас есть. Также достигнута договоренность о сотрудничестве с РАНХиГС. Специалисты академии помогут нам оценивать уровень знаний муниципальных служащих и депутатов.
Дистанционные методы обучения сегодня стремительно совершенствуются. Они стали неотъемлемой частью системы образования. Ассоциация планирует проведение вебинаров, митапов, хакатонов. Сегодня мы делаем все, чтобы иметь техническую возможность для одновременной работы 21 тысячи муниципалитетов страны в режиме онлайн. Кстати, обучающая работа позволит получать оперативно из первых рук обратную связь о проблемах на местном уровне. Также сейчас находится в завершающей стадии создания наш сайт, который задуман как уникальный ресурсный центр для всех муниципалитетов страны.
Заканчивая тему обучения, хочу сказать о необходимости создания кадрового резерва. Мало какой муниципалитет не испытывает проблем с компетентными кадрами. И чем меньше муниципальное образование, тем проблема катастрофичнее. Решить ее можно только общими усилиями, то есть с помощью ассоциации. Такой шанс у муниципального уровня появится впервые за несколько десятилетий. Важно его не упустить.
Следующим шагом после формирования кадрового резерва станет организация его усиленного обучения. Хорошо обученные кадры на муниципальном уровне необходимы сейчас как воздух.
— На январском заседании Совета по развитию местного самоуправления в Красногорске Президент России обозначил ключевые задачи: повышение эффективности местного самоуправления, устранение разрывов между государственными органами власти и местным самоуправлением. Какую роль в этом призвана играть ассоциация?
— Нам поручили выработать новые критерии оценки муниципальных практик, выявить лучшие из них и подготовить доклад Правительству РФ. Мы уже частично выполнили работу, наши предложения отправлены Председателю Правительства РФ М. В. Мишустину.
Сейчас мы активно изучаем деятельность передовых муниципальных образований. Интересен, например, Ханты-Мансийск. Город стал победителем Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» в 2019 году в номинации «Экономическая политика и управление финансами». Результатом работы Администрации Ханты-Мансийска, направленной на поддержку малого и среднего бизнеса, стал рост предпринимательской активности и увеличение поступлений в городской бюджет. Количество субъектов малого и среднего предпринимательства в 2019 году составило у них 124 процента по отношению к
— Коронавирус внес существенные коррективы в нашу жизнь, все муниципалитеты столкнулись с проблемой сокращения инвестиций, закрытием бизнесов, прежде всего малого и среднего.
— Да, это огромная проблема. И в этих условиях особенно важно контролировать расходование каждого бюджетного рубля. Однако финансовые средства муниципалитетов часто тратятся неэффективно. Причина — в неумении готовить контракты, формулировать техзадания, проверять использование средств подрядчиками, вести претензионные работы.
Например, подрядчик, сделавший капитальный ремонт дороги, дает на несколько лет гарантию на качество дорожного полотна. А все ли муниципалы предъявляют до конца гарантийного срока претензии подрядчику? Нет! Когда дорога приходит в негодность, ищут нового подрядчика и ремонтируют заново.
— Есть ли другие способы повышения эффективности МСУ, кроме жесткого контроля расходования бюджетных средств?
— Есть. Внедрение в деятельность органов местного самоуправления информационной системы KPI (Key Performance Indicators — ключевые показатели эффективности) (рисунок).
Что это дает? Первое: KPI позволяет формировать бюджетные планы и прогнозы налоговых поступлений и задолженностей, отслеживать решение приоритетных задач. Второе: это способ сформировать на муниципальном уровне алгоритмы реализации указов Президента РФ и национальных проектов. Третье: муниципалитеты получают эффективный инструмент мониторинга целевых значений президентских указов и национальных проектов.
Рисунок. Задачи, которые решает внедрение KPI— Как вы уже упомянули, еще одна задача, которую озвучил президент на заседании совета, — разработка проекта новых основ государственной политики в сфере развития МСУ на период до 2030 года. Ассоциация будет принимать в этом участие?
— Да. По распоряжению Председателя Правительства РФ основами законодательства в сфере МСУ до 2030 года совместно с Минюстом России будет заниматься и наша организация. Мы станем площадкой, которая будет аккумулировать здравые предложения с мест. Участие ассоциации в этой работе — гарантия, что предложения муниципалитетов будут услышаны и учтены.
— Какие-то предложения уже появились?
— Мы только начинаем эту работу. Предложения формируются и должны пройти экспертную оценку. Уже сейчас звучат высказывания ряда экспертов и представителей муниципалитетов о том, что период до 2030 года слишком короткий для разработки и реализации новой государственной политики в области МСУ. На формулирование и утверждение предложений уйдет определенное количество времени, таким образом, на их реализацию останется всего девять, а то и восемь лет. Этого слишком мало. Но в процессе работы с учетом поступающих мнений отдельных федеральных и муниципальных экспертов может появиться предложение продлить срок действия данного документа до 2035 года. В этом случае потребуется обосновать данное предложение для направления в адрес президента.
— Назовите, пожалуйста, ключевые для ассоциации моменты в работе над основами политики?
— Реперных точек у нас много, но остановлюсь на некоторых. Первая — останется система местного самоуправления двухуровневой или станет одноуровневой и каким станет механизм формирования органов МСУ? Вторая — объем полномочий. Третья — адекватное этому объему полномочий количество финансовых средств.
Финансирование полномочий МСУ — острая и до сего времени неразрешенная проблема. На эту тему в законодательстве есть двусмысленная формулировка: «МСУ оказывает содействие». Каждый участник межбюджетных отношений склонен трактовать ее в свою пользу. Для работы без сбоев муниципалитетам нужны четкие ориентиры — на какие цели в бюджете должны быть заложены финансовые средства, а какие мероприятия для этого уровня бюджетной системы факультативны и не требуют финансовых затрат. Как только нарушается этот принцип, система перестает быть системой и переходит в категорию ручного управления.
— Критики существующих межбюджетных отношений видят решение в том, чтобы оставлять больше налогов в регионах. Вы с ними не согласны?
— Знакомый тезис. Здесь простых решений нет. Сегодня в стране из 85 регионов только 13 — доноры, поэтому пока это единственный способ выравнивания бюджетов. Да, несовершенный, но он работает и защищает слабых.
Кстати, в Швейцарии, стране с самыми широкими муниципальными возможностями, чье местное самоуправление часто ставят в пример, налоги собирает федеральный центр. Далее, как в России, средства выделяют регионам-кантонам, а те перечисляют их муниципалитетам.
— Ситуация в стране тревожная. Как действовать муниципалитетам в этих условиях и какую помощь им может оказать ассоциация?
— Сейчас, когда Россия проходит испытание коронавирусом, муниципалитеты, особенно в дотационных регионах, находятся в самом сложном положении. Между тем муниципальные союзы накопили большой опыт взаимовыручки, который очень пригодится в критических обстоятельствах. Масштабирование этого опыта — одна из приоритетных задач ассоциации.
Участники первого съезда Всероссийской ассоциации развития местного самоуправленияКроме того, ассоциация может и должна стать арбитром внутри профессионального муниципального сообщества, помогать находить выход из конфликтных ситуаций, например между главой поселения и главой района, столичным городом и регионом. Важно, чтобы ассоциация имела вес не только в глазах муниципальной, но и региональной власти. Регионалы должны воспринимать нас как партнера, причем сильного партнера, у которого налажено прямое взаимодействие с федеральной властью.
Сегодня надо помогать самым слабым. Федерация это уже делает. Уверен, наше государство имеет достаточный запас социально-экономической прочности. Но и каждый представитель муниципального братства должен спросить себя: «Что я могу предложить своим соседям, родному селу, городу в это тяжелое время?» Меня бесконечно радуют и вдохновляют многие тысячи волонтеров, оказывающих продовольственную и лекарственную помощь старикам, многодетным, инвалидам и малоимущим.
Мы все преодолеем! Муниципалы своих не бросают! Недаром на неофициальном пока гербе ассоциации написан проект девиза: «Единство больших и малых!» Убежден, так и будет!
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
