В апреле, после подписания Президентом РФ указа № 239, эксперты заговорили о «децентрализации поневоле». Распространяется ли она и на муниципальные образования? Какие муниципалитеты пострадают от ограничительных мер сильнее других? К чему готовиться МСУ в первую очередь?
На эти и другие вопросы отвечает Дмитрий Петрович СОСНИН, координатор проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста», кандидат политических наук.
— Дмитрий Петрович, после подписания Президентом РФ апрельского указа о санитарно-эпидемиологических мерах в связи с распространением коронавирусной инфекции не смолкают дискуссии на тему того, насколько существенным будет перераспределение полномочий от федерального центра на места. Как вы оцениваете ситуацию?
— Давайте восстановим логику развития событий. Первые меры по борьбе с коронавирусной инфекцией в стране были централизованными, и ни о какой региональной специфике речи не шло. И только во втором обращении президента прозвучало, что страна у нас большая и ситуация в регионах принципиально разная — и социально-экономическая, и эпидемиологическая. В тот же день, 2 апреля, был подписан указ № 239 о мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории РФ в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. Документом было закреплено, что на уровне субъектов РФ с учетом обстановки на местах региональные власти должны разработать свои собственные комплексы ограничительных мероприятий.
Мероприятия были поделены на три блока. Первый — губернаторам было дано право определять в рамках своего субъекта территории, на которых могут быть установлены более жесткие или более мягкие, чем в других местах, ограничительные мероприятия. Второй блок связан с предоставлением регионам полномочий по определению предприятий и сфер бизнеса, деятельность которых может быть продолжена в условиях ограничительных мероприятий в дополнение к федеральному перечню. Третий блок посвящен возможности введения особого порядка передвижения граждан и транспорта на территории субъекта РФ. С этого момента многие эксперты стали говорить о произошедшей «децентрализации поневоле» и «вирусном суверенитете», поскольку самостоятельность регионов в принятии решений впервые за много лет действительно возросла.
После выхода президентского указа губернаторы начали активно пользоваться своими новыми полномочиями, и практически сразу стала очевидна сильная дифференциация мер по борьбе с коронавирусом, принимаемых регионами. Особенно это касается количества разрешенных видов экономической деятельности в конкретном субъекте Федерации в период ограничений. Чем их больше разрешено, тем потенциально меньше экономические потери от вирусного кризиса, если при этом соблюдать меры безопасности и не допускать ускорения распространения эпидемии. Около половины регионов ввели сравнительно мягкие ограничения, разрешив более 15 видов деятельности в дополнение к федеральному перечню. Вторая половина — более жесткие.
Не обошлось и без перегибов: руководство ряда регионов закрыло административные границы, препятствуя проезду людей и транспорта на свою территорию. Это вызвало оперативную реакцию премьер-министра Мишустина, который призвал губернаторов «не путать региональные полномочия с федеральными» и отметил, что «любые действия должны быть адекватными».
— Если регионы уже получили довольно широкие полномочия, то с муниципалитетами не все так очевидно.
— Дифференциация эпидемиологической и социально-экономической ситуации проявляется не только на уровне субъектов Федерации, но и внутри них. Очевидно, что меры, которые необходимо принимать в крупных городах и отдаленных поселениях, должны различаться. Это создает запрос на повышение роли в борьбе с эпидемией не только регионов, но и муниципалитетов. Однако пока очень незначительное число регионов воспользовалось своим правом определить территории, на которых необходимо введение специфических мер по ужесточению либо, наоборот, ослаблению режима борьбы с коронавирусом.
Обратите внимание на один существенный момент. Логично было ожидать, что наибольшее распространение коронавирус получит в крупных и густонаселенных городах — как правило, это столицы субъектов Федерации. Власти исходили из предположения, что в регионах борьба с эпидемией развернется в первую очередь на территориях, наиболее подготовленных с точки зрения инфраструктуры муниципалитетов. Однако мы видим, что происходит это далеко не всегда так. К примеру, на 25 апреля в Ульяновской области из 307 заболевших 170 человек — жители Карсунского района. То есть основным очагом заражения в регионе стал достаточно удаленный район, расположенный в 100 километрах от областного центра, с населением всего около 20 тысяч человек. Естественно, наибольшие ограничительные меры введены именно в этом районе. Губернатор Ульяновской области делал заявление, что не исключает введения в Карсунском районе режима ЧС.
Еще более показательная ситуация в Мурманской области: по данным на 26 апреля, из 961 заболевшего в регионе — 791 сконцентрирован в вахтовом поселке строителей Белокаменка Кольского района. Там, кстати, режим ЧС официально был введен. Выехать из поселка самостоятельно невозможно: для его охраны по периметру установлены КПП. Пересечь его могут только жители ЗАТО Александровск и Белокаменки, а также машины со спецпропусками.
Но если в первой половине апреля были скорее единичные случаи возникновения локальных очагов эпидемии за пределами мегаполисов, то потом ситуация изменилась. В начале эпидемии в нашей стране основной прирост заболевших давали Москва и Московская область, за ними шел Санкт-Петербург, а с середины апреля Москва дает меньше половины среднесуточного прироста больных. Теперь эту отрицательную пальму первенства перехватили регионы, а в регионах — зачастую совсем не обязательно густонаселенные или столичные муниципалитеты. То есть на первый план выходит та самая внутрирегиональная специфика, которая пока не нашла адекватного отражения в комплексах принимаемых мер. На мой взгляд, именно муниципальные образования сейчас могут сыграть важную роль в предотвращении локальных вспышек эпидемии, особенно в малых городах и сельской местности, которые, как правило, не находятся в фокусе внимания ни региональных властей, ни тем более федерального центра.
— Пандемия как лакмусовая бумажка проявила реальное состояние здравоохранения на местах. Имею в виду доступность медицины и ее качество. По вашему мнению, будут ли сделаны какие-то выводы?
— Начать я все же хотел с полномочий местного самоуправления в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Все виды муниципалитетов — и поселения, и районы, и городские и муниципальные округа — обладают полномочиями по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своей территории, по проведению мероприятий по защите населения. Это было зафиксировано задолго до нынешней пандемии в статьях
Нынешняя пандемия показала, что на самом деле это важно — иметь на муниципальном уровне ресурсы и инфраструктуру для борьбы с чрезвычайными ситуациями. Хотя не раз звучали предложения убрать из компетенции муниципалитетов так называемые силовые вопросы (ЧС, гражданскую оборону, мобилизационную подготовку, аварийно-спасательные службы) как относящиеся по своей природе исключительно к государственным полномочиям.
При этом стремительное распространение COVID-19 показало огромные проблемы с доступностью медицинской помощи для населения на многих территориях, особенно удаленных от крупных городских агломераций. Длительное время у нас в стране проводилась целенаправленная политика по сокращению реальных полномочий муниципалитетов во многих сферах, не стали исключением и полномочия в сфере здравоохранения. Так, в 2010 году был принят Закон № 313?ФЗ, которым организация оказания первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи населению была изъята из компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и отнесена к ведению органов государственной власти субъектов Федерации. В разных регионах процесс фактического перехода муниципальной системы здравоохранения на областной уровень проходил с разной скоростью. Например, в Подмосковье передача муниципальных учреждений в собственность Московской области произошла с 1 января 2015 года.
Сейчас выясняется, что после масштабных и неоднократных оптимизаций многие медицинские учреждения на местах находятся в неудовлетворительном состоянии: не хватает койко-мест, оборудования, лекарств, медицинского персонала. Коронавирус просто высветил, вскрыл проблему с доступностью медицинской помощи, прежде всего в сельских районах и малых городах. В действующей редакции 131?ФЗ прописано, что муниципалитеты занимаются созданием условий для оказания медицинской помощи населению на своей территории. Мне представляется, что полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения необходимо расширять и укреплять соответствующим финансированием.
Отрадно, что в последние, пока еще не принятые поправки в Конституцию РФ включено положение, что органы МСУ в соответствии с федеральными законами обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. Когда эта поправка была представлена публично, многие эксперты удивились: почему выделена именно медицина? Ведь к вопросам местного значения относится много важных задач, но они не попали в текст Конституции. При этом полномочия конкретно в сфере здравоохранения в последнее десятилетие были практически полностью изъяты из ведения муниципалитетов.
Означает ли это смену парадигмы в отношении роли МСУ в организации предоставления медицинской помощи на местном уровне, пока не ясно. Но очевидно, что передача этого полномочия, если она состоится, потребует серьезного финансового, имущественного и кадрового обеспечения.
— Общий кошелек страны сейчас несколько похудел, и на первый взгляд это не лучшее время перераспределять полномочия. А на второй?
— На самом деле как раз сейчас имеет смысл доверить расходовать средства муниципалитетам, поскольку на местах все-таки виднее, как их лучше использовать. А что касается эффективности и контроля расходования средств, то гораздо лучше федерального центра или региональной власти с этим справятся сами граждане. В конце концов, не зря же их столько лет обучали и вовлекали в партисипаторное бюджетирование и соучаствующее проектирование комфортной городской среды. Столкновение с серьезным испытанием в виде коронавируса показало, что ставка на централизацию всего и вся несет огромные риски.
К примеру, в городском округе Троицк в Новой Москве мэрия уже в самом начале применения ограничительных мер разрешила бизнесу не платить арендную плату за муниципальное имущество. При этом аренда за федеральное имущество, которого в наукограде много, отменена не была. Администрация Екатеринбурга в начале апреля ввела рассрочку до 1 ноября 2020 года на оплату аренды за муниципальную землю и имущество. Можно привести много примеров, и это будут примеры оперативной, гибкой и своевременной реакции муниципальных властей. Но, конечно, ресурсов для маневра — и с точки зрения полномочий, и с точки зрения бюджетов — у муниципалов крайне мало.
— По муниципалитетам пандемия ударила очень сильно, это очевидно. Но по всем ли муниципалитетам одинаково? Как оценивают ситуацию эксперты?
— Наши коллеги из фонда «Институт экономики города» сделали первые оценки экономических потерь от введения ограничительных мер по российским городским агломерациям. Они пришли к выводу, что экономические потери будут распределены очень неравномерно. Муниципалитеты с индустриальным ядром экономики, те же моногорода, потеряют меньше. Потому что сервисная экономика — кафе, рестораны, кинотеатры, сюда же можно отнести туризм — сконцентрирована именно в крупных городах. В большинстве же промышленных и добывающих территорий экономика впечатлений никогда не была значимым элементом занятости и доходов населения.
В населенных пунктах с высокой долей оборонных предприятий или перерабатывающих отраслей большинство предприятий работу не прекращали, и от ограничительных мер они пострадают не так сильно. В целом, по экспертным оценкам, экономические последствия вирусного кризиса в наибольшей степени скажутся в крупных городах.
— Но ведь, несмотря на постоянные разговоры и демонстрацию намерений со стороны регионов и муниципалитетов, туризм как серьезный экономический фактор развит в ограниченном количестве территорий.
— Согласен, в большинстве регионов о развитии туризма было больше разговоров, ярких презентаций, амбициозных программ на бумаге, чем реального развития отрасли. И если продолжать тему экспертных оценок, то известный экономист Михаил Эгонович Дмитриев[1] недавно отметил, что в краткосрочном периоде — летом или в начале осени текущего года — возможен заметный рост внутреннего российского туризма. Потому что в этот период вероятно снятие или существенное ослабление ограничительных мер и уставшие от самоизоляции жители крупных городов захотят сменить обстановку.
Но при этом сокращение доходов в период локдауна и состоявшаяся из-за падения цен на нефть девальвация рубля не позволят подавляющему большинству россиян отправиться в зарубежные поездки. Да и далеко не все страны откроют свои границы. И этот повышенный спрос хотя бы частично, а возможно, и вполне существенно сможет компенсировать потери, которые сейчас несет туристическая инфраструктура в регионах.
— В конце прошлого года Комитет гражданских инициатив представил на обсуждение участникам VII Общероссийского гражданского форума программный документ «Россия — Федерация. Сильные регионы и местное самоуправление». В нем отмечены системные риски МСУ и названы способы их избежать. Расскажите об этом подробнее.
— Да, действительно, этот документ был подготовлен на основе результатов серии исследований в рамках проекта КГИ «Муниципальная карта России: точки роста». В нем представлены следующие системные риски муниципального уровня: дисбаланс реальных властных ресурсов по линии «центр — регион», гиперответственность федеральной власти, неэффективное администрирование доходов, наращивание потенциала низового протеста, искривление экономической географии, деградация городской среды и инфраструктуры, усугубление проблемы ветхого и аварийного жилья.
Предложены конкретные шаги для решения проблем местного самоуправления. В том числе это оптимизация территориальной структуры МСУ, укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований, развитие межмуниципального сотрудничества, улучшение качества муниципального управления, расширение участия граждан, формирование самоуправления жилым фондом и условий для модернизации коммунального хозяйства. На мой взгляд, сейчас назрела необходимость вместо политики постепенного сворачивания местного самоуправления в России, наоборот, осуществить его перезапуск, укрепив финансово и организационно. Вирусный кризис создал определенное окно возможностей для реализации подобного сценария.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Российский ученый-экономист, в прошлом депутат Верховного Совета РФ, первый заместитель министра экономического развития и торговли России, с 2005 по 2014 год — президент Центра стратегических разработок.
