Вебинар, который в июне этого года провел учебный центр «Бюджет», касался новаций осуществления внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового контроля и аудита. Модератор онлайн-мероприятия — заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ С. С. Бычков сформировал свое выступление таким образом, чтобы осветить максимум вопросов, которые заранее поступили от участников вебинара. Рассмотрим наиболее актуальные вопросы по ВГ(М)ФК.
Проверяем по цепочке
В сфере внутреннего государственного финансового контроля в последнее время происходит очень много нового, и предстоит с этими новациями разбираться и научиться их корректно применять. В частности, новшества связаны с выходом Федерального закона № 199‑ФЗ. Этот закон несколько уточнил вопросы проведения контроля в отношении объектов контроля, которые зафиксированы статьей 266.1 БК РФ.
В принципе перечень объектов не изменился и конструкция контроля осталась прежней, но появился нюанс, связанный с предоставлением межбюджетных трансфертов. 199‑ФЗ более четко прописал, кто и кого имеет право проверять. Например, Федеральное казначейство и Счетная палата РФ имеют право проверять использование не только межбюджетных трансфертов, выделенных региональным бюджетам, но и средств, которые транзитом ушли в муниципальные бюджеты. Раньше это право было предусмотрено, но оно не было прописано в таком явном виде, как теперь. При этом контролеры могут заходить не только к самим распорядителям и получателям бюджетных средств, но и, например, в региональные и муниципальные бюджетные учреждения, если они получили средства из бюджета. Региональные контрольные органы также могут проверять не только участника бюджетного процесса, но и всю сложившуюся цепочку движения денег, то есть всех юридических лиц, которые в этой цепочке участвуют.
Не все нормы гармонизированы
Еще один вопрос, который волнует региональных и муниципальных контролеров, касается полномочий органов ВГ(М)ФК в сфере закупок. С выходом 199‑ФЗ с 1 января 2020 года контроль в сфере закупок, предусмотренный частью 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, в полном объеме стал бюджетным полномочием ВГ(М)ФК, частью финансового контроля. На региональном и муниципальном уровнях это полномочие должно теперь регулироваться не отдельными порядками осуществления контроля в сфере закупок, а именно порядками, регулирующими весь внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Это означает, что весь цикл контроля закупок, включая реализацию результатов контрольных мероприятий, то есть направление представлений и предписаний, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.
До нового года в 44‑ФЗ были внесены направленные на гармонизацию норм закона поправки. Тем не менее, по словам Бычкова, остался один изъян. Часть 6 статьи 18 Федерального закона № 44‑ФЗ говорит о том, что в случае выявления необоснованной закупки (в части неправильного формирования начальной (максимальной) цены, нарушения правил нормирования) орган ВГ(М)ФК имеет право выдавать предписания об устранении этих нарушений. Вместе с тем согласно статье 270.2 БК РФ с 1 января 2020 года требования об устранении нарушений содержит представление, а не предписание. «Часть 6 статьи 18 неактуальна, она будет изменена, и при выявлении необоснованной закупки контролеры должны пользоваться статьей 270.2 БК РФ», — объяснил Бычков.
Без стандартизации?
В соответствии с Законом № 199‑ФЗ с 1 июля 2020 года по всей системе внутреннего государственного финансового контроля должны вступать в силу разработанные Министерством финансов РФ федеральные стандарты осуществления ВГ(М)ФК. В настоящее время принято три постановления Правительства РФ, утвердивших три стандарта: «Принципы контрольной деятельности органов ВГ(М)ФК», «Права и обязанности должностных лиц органов ВГ(М)ФК и объектов ВГ(М)ФК (их должностных лиц) при осуществлении ВГ(М)ФК», «Планирование проверок, ревизий и обследований». Три стандарта — «Проведение проверок, ревизий, обследований и оформление их результатов», «Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов ВГ(М)ФК и их должностных лиц», «Реализация результатов контрольного мероприятия» — хоть и находятся в стадии высокой готовности, но пока не утверждены.
Участники вебинара справедливо опасались, что к 1 июля эти стандарты не будут приняты. В связи с этим модератору поступила масса вопросов о том, как должны работать органы ВГ(М)ФК начиная с указанного числа. Как сказал Бычков, положения утвержденных стандартов вступают в силу с оговоренной законом даты, но работать они будут только в отношении тех мероприятий, которые начнутся после 1 июля. Старые же мероприятия завершаются по прежним правилам — в соответствии со старыми порядками.
Что касается непринятых стандартов, то на этот счет существует письмо Минфина России от 25 июня 2020 года № 02-09-06/54822. Письмо сообщает, что проекты постановлений Правительства РФ содержат положения о том, что утверждаемые ими стандарты должны применяться в отношении контрольных мероприятий, начатых после вступления в силу этих постановлений. До той поры при проведении контрольных мероприятий, оформлении их результатов, досудебном обжаловании решений органов ВГ(М)ФК, реализации результатов контролеры должны следовать прежним порядкам. В случае если порядки отменены, регионам и муниципалитетам следует внести изменения в свои нормативные правовые акты, регулирующие проведение контроля.
Контроль под запретом
Но вопрос, как осуществлять контроль, не особо актуален в ситуации, когда контроль осуществлять нельзя. Речь идет о постановлении Правительства РФ от 3 апреля 2020 года № 438, которое до 1 января 2020 года наложило мораторий на все плановые проверки, проводимые в том числе и органами ВГ(М)ФК. На внеплановые проверки введены очень жесткие ограничения. Они могут проводиться только по поручению Президента РФ, Правительства РФ, а для регионов и муниципалитетов — органов прокуратуры. И вопрос о том, как быть в этой ситуации, очень волнует контролеров. Как сказал Бычков, в настоящее время идет работа над изменениями в постановление № 438. В соответствии с ними плановые проверки могут быть разрешены в отношении юридических лиц — участников бюджетного процесса, государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений. Но контроль в отношении субъектов предпринимательства, и не только малого, разрешать пока не предполагается, несмотря на то что бизнес получает субсидии из бюджета.
Поправка в постановление № 438, снимающая мораторий на проведение плановых проверок ВГ(М)ФК, подготовлена, но судьба ее пока неизвестна
Сейчас вышеуказанная поправка находится в аппарате Правительства РФ, и какова будет ее судьба, неизвестно. Пока гайки в отношении контроля только закручиваются. Раньше, если исходить из норм Федерального закона от 1 апреля 2020 года № 98‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», который как раз и обусловил появление постановления № 438, предполагалось, что запрет действует в отношении плановых проверок, проводимых федеральными органами власти. Теперь в соответствии с принятой 8 июня поправкой в Закон № 98‑ФЗ мораторий касается и регионального, и муниципального контроля.
По стандартам
Тем не менее стандарты ВГ(М)ФК будут приняты и вступят в действие, поэтому Бычков остановился подробно на каждом из них. Кстати говоря, для лучшего понимания положений этих документов Министерство финансов РФ разработает методические рекомендации по их применению, но это планы следующего года. Что касается сегодняшней работы, то органам госфинконтроля нужно приступить к разработке ведомственных стандартов.
В принципе их наличие необязательно. Но если орган госфинконтроля намеревается это сделать, то действовать он должен исключительно в рамках, обозначенных федеральными стандартами. К примеру, федеральный стандарт по планированию дает перечень типовых тем контрольных мероприятий, следовательно, ведомственный стандарт может только их детализировать, не добавляя новые. При этом перечень категорий рисков в том же федеральном стандарте не является закрытым, этот список ведомственный стандарт может расширить, в частности ввести подкатегории. Также ведомственные стандарты органа контроля, определяющие порядок осуществления анализа рисков, могут быть дополнены указанием на иную информацию (кроме обозначенной в федеральном стандарте) для определения значений критериев «вероятность», «существенность».
У региональных и муниципальных контролеров возникает вопрос, как соблюсти принцип автоматизации контрольной деятельности и при разработке плана и определении вероятности наступления риска применить автоматизированный анализ финансово-хозяйственного положения объектов контроля, если многие из них еще не достигли необходимого для этого уровня информатизации. Как сказал Бычков, регулятор понимает трудности перехода на такой формат работы, поэтому сейчас готовящиеся разъяснения по первому применению стандартов определят ряд моментов, которые не нужно будет запускать с ходу, то есть с 1 июля или с момента вступления в силу недостающих стандартов. Но к 1 января 2021 года региональные контролеры должны будут провести всю организационную работу для применения автоматизированного анализа вероятности риска.
Что касается стандарта проведения контрольных мероприятий и оформления результатов, то докладчик обратил внимание участников вебинара на следующий момент: формы акта и заключения будет устанавливать Минфин России по единому лекалу и введены они будут, скорее всего, с 1 января 2021 года, но формы промежуточных документов, которые генерируются в рамках контрольного мероприятия, например справки о завершении контрольных действий, устанавливает непосредственно контрольное ведомство.
Говоря о стандарте реализации результатов проверок, Бычков отметил, что, так как процедура рассмотрения акта происходит в контрольных ведомствах по-разному, стандарт не регламентирует саму технологию — кто должен участвовать в рассмотрении и т. д., но установит сроки. Важная история связана со статьей 270.2 Бюджетного кодекса, в которой написано, что представление должно содержать информацию о выявленных органами внутреннего государственного финансового контроля нарушениях в пределах их компетенций. Но что в данном случае считать выявленными нарушениями, БК РФ не раскрывает. Некоторые контролеры, например, имели мнение, что в представление должно переходить все то, о чем написано в акте проверки. Но стандарт дает четкое указание на то, что представление содержит только те нарушения, по которым в результате рассмотрения акта принято решение о вынесении представления.
Несколько вопросов участников вебинара были связаны с представлениями и предписаниями: в каких случаях направляется первый, а в каких второй документ, кому направлять требования по возмещению ущерба и т. д. Стандарт строит следующую конструкцию. Если нарушение по результатам рассмотрения акта проверок акцептовано, орган ВГ(М)ФК в обязательном порядке направляет представление. Нарушение устранимое — в представлении должны быть обозначены требования по принятию мер по его устранению, а также устранению причин и условий возникновения, не устранимое — требование только по устранению причин и условий. Неустранимое и повлекшее за собой ущерб — одновременно с представлением направляется предписание. Устранимое и повлекшее ущерб — по истечении срока исполнения представления, если оно не исполнено или исполнено частично, идет предписание.
Когда речь идет, например, о неправомерном использовании субсидии, предоставленной бюджетному, автономному или казенному учреждению, не всегда понятно, каким образом возмещать ущерб. Министерство финансов РФ всегда стояло на позиции, что напрямую списывать средства с бюджетных, автономных и казенных учреждений нецелесообразно. То есть возмещать неправомерно использованную субсидию прошлого года за счет средств субсидии года текущего — это все равно что из одного кармана деньги перекладывать в другой, так как фактического возврата средств в бюджетную систему не происходит.
Поэтому стандарты пошли по другому пути. На самом деле предписание — это документ, который предъявляет объекту контроля требования о принятии мер по возмещению ущерба. А принимать меры можно по-разному: перечислить средства или начать в отношении своего контрагента претензионную работу и уже за счет его необоснованно полученных доходов вернуть деньги в бюджет. Причем если в случае с казенным учреждением сделать это довольно просто — средства напрямую могут быть перечислены в бюджет публично-правового образования, то в случае с бюджетными и автономными учреждениями ущерб возмещается по другой схеме. Сначала средства от контрагента поступают на лицевой счет учреждения, а потом уже как остатки субсидий прошлых лет перечисляются в соответствующий бюджет.
P. S. Обращаем ваше внимание, что учебный центр «Бюджет» регулярно проводит подобные онлайн-мероприятия. На сайте budget-edu.ru вы найдете по ним актуальную информацию. В следующем номере журнала «Бюджет» мы рассмотрим вопросы, которые касались организации и проведения внутреннего финансового контроля и аудита.
С. В. МАРТЫНЕНКО
