Экологизация закупок: опыт Евросоюза

Тема экологизации закупок, проводимых за бюджетный счет, в условиях XXI века не является ни отвлеченной теорией, ни экзотикой, оторванной от практики. Зеленые закупки чем дальше, тем больше становятся органичной и важной частью общей государственной политики. Изучение зарубежного опыта организации и регулирования таких закупок позволит выбрать лучшие примеры для реализации их в российской практике.

Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правовой методологии проектов B2B-Center, кандидат юридических наук

Анна Николаевна КАЗАНЦЕВА, аспирантка кафедры экономики природопользования экономического факультета МГУ

В современных условиях Рос­сийская Федерация все большее значение придает решению экологических проблем. Этому способствует как общественный спрос на благоприятную окружающую среду, так и усилия СМИ в оповещении граждан о резком ухудшении состояния экологии, истощении природных ресурсов, а также популяризации концепции осознанного потребления. В этом контексте поэтапно происходят изменения в структуре спроса и предложения и формируется целый пласт экологически ориентированных потребителей. В связи с тем, что эти изменения носят глобальный характер, необходимость экологизации российской экономики становится весьма актуальной.

Философия зеленых закупок

Опыт зарубежных стран показал прямую взаимосвязь развития рынка экологически чистой продукции, увеличения доли экологически ориентированных инноваций, а также распространения экологического предпринимательства и философии осознанного потребления с качеством жизни людей и социальным благополучием. Одним из ключевых стимулов развития перечисленных экологических факторов является распространение практики зеленых государственных закупок.

Само понятие «зеленые закупки» предполагает учет заказчиком при выборе товаров и услуг проблем окружающей среды. Государство как крупнейший коллективный заказчик обладает всеми возможностями не только учитывать экологический фактор при проведении своих закупок, но и формировать стандарты таких закупок. Зеленые государственные закупки, в свою очередь, способствуют формированию благоприятного имиджа любого национального правительства. Их инновационная ценность направлена на экологизацию экономики и ее переход к устойчивому развитию в условиях новых стандартов спроса и предложения. Ведь и предприятия, имея стимулы к экологизации производства, не просто снижают объем вредных выбросов в окружающую среду, но и модернизируют свое производство, что в свою очередь приводит к повышению его эффективности и к сокращению издержек в стратегической перспективе.

Несмотря на то что зеленые государственные закупки сегодня повсеместно являются добровольным инструментом экологизации экономики, в Европейском союзе они играют ключевую роль. Важность зеленых госзакупок там основана на их потенциале влияния на рынки в целом. Так, покупательная способность государственных закупок в Европейском союзе по состоянию на декабрь 2019 года составляла около 1,8 триллиона евро (примерно 14% ВВП). Значительная часть этих денег идет в сектора с высоким воздействием на окружающую среду, такие как строительство или транспорт. В этих условиях именно зеленые государственные закупки становятся фактором государственного стимулирования снижения негативного влияния промышленности на окружающую среду и одновременно стимулом поддержки инновационного бизнеса.

Экологические — экономические — социальные

Отправной точкой системной политики зеленых закупок ЕС можно назвать 2008 год, когда государственные учреждения постепенно стали вводить экологические критерии в условия проводимых тендеров. После вступления в действие Директивы 2014/24/ЕС о государственных закупках в условия тендеров помимо экологического фактора стали включать социальные и инновационные требования, относящиеся как к производству, так и к потреблению приобретаемой продукции. Для основных секторов, где осуществляются государственные закупки, был разработан список требований, разделенных на семь групп:

1) экологические (использование многоразовой/перерабатываемой упаковки; внедрение системы экологического менеджмента или стратегии улучшения экологических показателей; использование экологического и местного сырья, материалов; управление отходами и опасными веществами);

2) технические (соблюдение сроков поставок; послепродажное обслуживание; включение экологической маркировки и других сертификатов качества в поставляемую продукцию);

3) социальные (интеграция инвалидов и обездоленных людей, продвижение их по службе; равенство между женщинами и мужчинами на работе; принцип всеобщей доступности);

4) условия труда (обеспечение стабильности работы; соблюдение законодательства и коллективных договоров; повышение квалификации персонала);

5) инновационность (разработка и продвижение новых продуктов, способствующих экономическому росту и конкурентоспособности);

6) экономические (повышение рентабельности за счет определения стоимости жизненного цикла, включающее момент приобретения, использования, технического обслуживания, окончание срока службы (сбор и переработка)), внешние факторы (выбросы парниковых газов и другие затраты на смягчение последствий изменения климата);

7) этические (справедливая стоимость инновационных продуктов).

Данный перечень показывает, что союзное законодательство ставит экологические факторы при проведении госзакупок в один ряд с экономическими и социальными. Такое позиционирование справедливо и по сути, поскольку экологичность закупок с учетом мультипликационного эффекта прямо влияет и на экологическую, и на экономическую сферы. Проще говоря, учет экологического фактора при проведении закупки не есть ограничение конкуренции, а есть именно повышение ее эффективности.

Свободная конкуренция и экологическая маркировка

Разные страны практикуют различные формы государственных закупок для продвижения более экологически чистой, энергоэффективной, ресурсосберегающей, с уменьшенным углеродным следом продукции. Программы зеленых государственных закупок различаются в части номенклатуры закупаемой продукции. Большинство из них прямо или косвенно направлены на решение экологических проблем — от смягчения последствий изменения климата, сокращения выбросов парниковых газов и повышения энергоэффективности до защиты почвы, воды, биоразнообразия и т. д.

В некоторых странах правительства пытаются облегчить проведение экологически чистых закупок, требуя, чтобы товары имели определенные экологические маркировки. Но в настоящее время для обеспечения свободной конкуренции союзное законодательство ЕС не предусматривает указания конкретной экологической маркировки при закупках. Представляется, что такой подход близок российскому регулированию госзакупок: экологическая маркировка должна увеличивать шансы на победу в закупке, однако ее отсутствие не должно становиться препятствием для участия в закупке.

Политика Евросоюза в области экологичных госзакупок стимулирует государства-члены предпринимать дальнейшие шаги по применению критериев зеленых закупок, по крайней мере, к половине государственных тендеров. Европейская комиссия помогает расширить использование госзакупок в качестве стратегического инструмента в деле защиты окружающей среды.

Так, например, на продукцию, которую закупают страны Европейского союза, приходится большой процент выбросов углекислого газа (CO2). Такие закупки представляют собой крупные инфраструктурные проекты: строительство зданий и дорог, развитие систем общественного транспорта и энергетической отрасли. На строительный сектор приходится 35% европейских выбросов CO2. Причем значительная часть этих выбросов на совести производств строительных материалов, таких как цемент, сталь, асфальт. В этих условиях повышенную значимость при государственных закупках приобретает оценка углеродного следа (в частности, заявка участника закупки должна содержать информацию о потенциальном воздействии на глобальное изменение климата в форме данных о выбросах CO2) и расчет стоимости жизненного цикла продукта и экологических последствий от его утилизации. Данная оценка учитывает затраты на энергопотребление, выбор материалов, расход воды и утилизацию продукта в конце срока службы. Помимо этого, учитывается влияние данного вида продукта на здоровье человека, а также экологическое воздействие в течение всего срока службы продукта — от производства до утилизации. Для объективной, оперативной и при этом измеряемой оценки всей совокупности этих факторов при проведении закупки используется специальная компьютерная программа.

Управление цепочкой поставок

Характерной чертой регулирования закупок в ЕС является внимание к цепочкам поставок. Иными словами, для заказчика имеет значение не только сам факт поставки продукции, но и то, как эта продукция появилась у поставщика. Управление цепочкой поставок, с одной стороны, направлено на сокращение издержек за счет минимизации числа перекупщиков и устранения лишних звеньев в цепочке производства. С другой стороны, именно в рамках управления цепочкой поставок влияние зеленой закупки на экологизацию экономики максимально: ведь заказчик предъявляет требования не только к чистоте производства конечной продукции, но и к чистоте производства ее сырья, частей, комплектующих и т. д. Таким образом, инвестиции в улучшение экологических аспектов цепочки поставок позволят уже в масштабах целой отрасли (а порой и нескольких смежных отраслей) сократить выбросы, модернизировать производство и в конечном итоге повысить производительность для компаний.

Разумеется, при этом необходимо различать краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную оценку эффективности. Модернизация производства сокращает издержки именно в среднесрочной, а порой и в долгосрочной перспективе. В краткосрочной перспективе изготовление экологически чистых продуктов стоит гораздо дороже — в чем, собственно, и состоит инвестиционный эффект зеленых закупок: заплатить больше сегодня, чтобы платить меньше завтра. В этом контексте роль правительства в поддержке производителей имеет основополагающее значение.

Но означенная инвестиционная дилемма — заплатить больше сегодня или отложить расходы на завтра — не единственная проблема, с которой сталкиваются отдельные заказчики и государства в целом при формировании системы закупок. Так, разные страны мира при осуществлении этой важной работы в той или иной степени испытывают на себе влияние следующих проблем:

• недостаток на рынке продукции, которая соответствует определенным экологическим требованиям, изложенным в закупочной документации;
• недостаток информации о стратегических преимуществах зеленых закупок;
• при закупках зачастую предпочтение отдается товару с более низкой стоимостью вне зависимости от наличия или отсутствия у него экологической составляющей;
• отсутствие единых критериев оценки предложений в рамках зеленых госзакупок;
• отсутствие обязательных требований о наличии экологических критериев в госзакупках;
• недостаток осведомленности производителей и потребителей о порядке применения экологических требований и указания экологических критериев.

Эти проблемы имеют свою отраслевую и географическую специфику. Так, например, страны Азиатско-Тихоокеанского региона испытывают как недостаток информации о зеленых госзакупках и их преимуществах, так и дефицит продукции, соответствующей современным экологическим требованиям. Для таких стран, как Канада, не имеющих проблемы с экологически чистыми производствами, характерна другая. А именно отсутствие современного государственного регулирования закупок — даже при наличии зеленой продукции предпочтение отдается более дешевому, хотя и «грязному» предложению.

Со своими проблемами в процессе популяризации зеленых госзакупок сталкивается и Европейский союз. Среди них можно отметить:

• недостаток политической поддержки внедрения зеленых госзакупок;
• отрицательное отношение к зеленым госзакупкам как к закупкам с более высокой ценой контракта;
• недостаток правовой экспертизы в применении экологических критериев;
• недостаток практических инструментов для реализации механизмов зеленых госзакупок;
• недостаточная квалификация сотрудников заказчика для проведения зеленых госзакупок;
• отсутствие сотрудничества между органами власти, реализующими механизм зеленых госзакупок.

Что делать России

Что же делать России для того, чтобы при внедрении зеленых закупок избежать этих ошибок и при этом успешно воспользоваться уже наработанным зарубежным опытом для развития собственной экономики?

1. Определить пилотные отрасли для внедрения зеленых закупок. Отрасли эти логично выбирать на основании сочетания прозрачных и понятных признаков экологически чистого производства с возможностью оперативной модернизации этого производства при относительно небольших издержках с кратковременным сроком окупаемости инвестиций в модернизацию.
2. После определения отраслей важно провести информационную кампанию для обеспечения пилотов информацией, а также для общей популяризации института зеленых закупок как с точки зрения развития отрасли, так и с точки зрения будущих побед в госзакупках. Необходимо донести и до заказчиков, и до поставщиков те самые будущие критерии экологичности, после чего необходимо провести обязательную серию обсуждений этих критериев с отраслевыми экспертами.
3. После обсуждения критериев важно отразить их в закупочном законодательстве. При этом критерии должны быть прозрачными, универсальными и измеряемыми. Универсальность критериев ни в коем случае нельзя понимать как уравниловку: единые критерии устанавливаются в рамках одной закупки, при этом в зависимости от типа закупаемой продукции даже внутри одной отрасли возможна вариативность экологических критериев.
4. Использование экологических критериев важно на законодательном уровне увязать с эффективностью закупки. Проще говоря, для избранных пилотных отраслей не теоретическим постулатом, а нормой закона и практики должно стать понимание того, что экологическая закупка есть закупка эффективная.
5. Самое главное. После успешного апробирования инструментов зеленых закупок в пилотных сферах важно постепенное расширение количества тех отраслей, на которые распространяется требование законодательства об обязательном использовании экологических критериев при оценке заявки и выборе победителя.

Именно такая поэтапная, но постоянная работа позволит воспользоваться лучшими наработками международного опыта и преимуществами экологизации производств и сделает переход к зеленым закупкам максимально безболезненным.