По докризисным прогнозам Минэкономразвития России, экономический рост в результате реализации нацпроектов уже с 2021 года должен был составлять 3% в год. Рейтинговое агентство «Эксперт РА» совместно с коллегами из НИУ ВШЭ изучило ситуацию и подготовило отчет о влиянии нацпроектов на экономический рост. Результаты исследования были озвучены в ходе вебинара «Национальные проекты: ожидания, результаты, перспективы», организованного агентством.
Национальные проекты как новый инструмент социально-экономического развития России появились фактически одновременно с началом нынешнего президентского срока В. В. Путина и рассчитаны были до 2024 года. Как отметил А. В. Табах, управляющий директор по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА», на нацпроекты возлагали большие надежды, поскольку они должны были решить ключевые социально-экономические проблемы страны. Их старт сопровождался достаточно высокой волной активности, что вполне логично, ведь проекты позиционировали как глобальную и всеобъемлющую программу, на которую выделено 25 триллионов рублей.
«Однако если эту сумму разбить по годам, то в среднем получается примерно четыре процента ВВП, — отметил спикер. — То есть 25 триллионов — много относительно бюджета, но не столь много относительно размера экономики». К тому же 2019 год показал, что реализация нацпроектов гладко легла лишь на бумаге, на практике возникла масса проблем. «В текущем году из-за пандемии, изменения бюджетного ландшафта события пошли по несколько иному сценарию, что с аналитической точки зрения даже хорошо, — считает Табах. — Появилась возможность посмотреть, оценить, что не так происходит с нацпроектами и как это можно исправить, трансформировать».
Перемена мест слагаемых
Преподаватель Департамента мировой экономики НИУ ВШЭ и один из авторов отчета А. В. Подругина, прежде чем оценить влияние нацпроектов на экономику России, обратилась к зарубежному опыту с тем, чтобы посмотреть, каким образом другие страны реализуют инфраструктурные проекты. Например, Китай, ЕС, США, Бразилия (см. информацию «Мировая практика»). Касательно российских инфраструктурных проектов спикер отметила, что «не все расходы, запланированные в рамках нацпроектов, представляют собой новую сущность. В целом это логично, потому что федеральный бюджет не резиновый: повышение НДС, наращивание долга не может обеспечить любые расходы». Таким образом, расходы на большинство нацпроектов просто замещают аналогичные затраты, которые и ранее производились из федерального бюджета. Например, в нацпроекте «Демография» существенную долю (81%) занимает федеральный проект «Финансовая поддержка семей при рождении детей», который, в свою очередь, на 80% состоит из межбюджетных трансфертов в рамках предоставления материнского капитала. Получается, что по меньшей мере 19% всех средств, выделенных на нацпроекты в 2019 году (326 миллиардов из 1,7 триллиона рублей), — это расходы, которые производили и раньше за счет федерального бюджета. В условиях кризиса, вызванного пандемией, нацпроекты выполняют задачи текущей бюджетной политики в еще большей степени.
Следующая особенность нацпроектов заключается в непрозрачности структуры расходования средств и отчетности. Достаточно непросто найти полную информацию по финансированию нацпроектов. Даже данные, которые публикует, например, Счетная палата, оказываются не столь подробными, как хотелось бы. «Так, на статью „Оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями (протоколами лечения)“ федерального проекта „Борьба с онкологическими заболеваниями“, входящего в нацпроект „Здравоохранение“ запланировано 70 миллиардов рублей. Более подробной разбивки в открытом доступе нет. То есть понять, на что именно будут направлены деньги: на лекарственное обеспечение, или на строительство онкоцентров, или заработную плату медсестрам, невозможно», — привела пример Подругина. Непрозрачность нацпроектов не только сама по себе препятствует эффективному исполнению расходов, но и мешает передаче мультипликативного эффекта на экономический рост.
Низкий уровень исполнения расходов
Самой большой проблемой нацпроектов был назван низкий уровень исполнения расходов. По словам спикера, за девять месяцев расходы по нацпроектам были исполнены на 52,1%. К концу года удалось достичь приемлемого уровня реализации нацпроектов в 91,4%. На фоне исполнения бюджетных расходов (94,2%) уровень исполнения нацпроектов выглядит неплохо. При этом большая часть расходов была исполнена в последнем квартале 2019 года опережающими темпами. И это, конечно, вызывает сомнения по поводу эффективности столь оперативных трат. В то же время руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы А. Л. Суслина считает, что от бюджетных расходов, не важно в рамках нацпроекта или просто по бюджетной классификации, не следует ждать равномерности. Эксперт полагает, что тут гораздо важнее эффективность.
Как показано на рисунке 1, в аутсайдерах по исполнению значатся национальные проекты «Цифровая экономика Российской Федерации» и «Экология». В текущем году «Цифровую экономику», вероятно, ждет та же самая участь. Счетная палата опубликовала отчет, в соответствии с которым данный проект по итогам шести месяцев исполнен на 11%.
Вместе с тем очевидно, что в текущем году уровень исполнения расходов по нацпроектам не очень показателен. Из-за пандемии они будут пересматриваться, что вполне естественно. Реализация нацпроектов уже продлена до 2030 года, ожидается дальнейшее увеличение расходов на здравоохранение (+10%) и снижение расходов на нацпроект «Демография» (-10%) в связи с уменьшением обращений за материнским капиталом. «По другим нацпроектам мы ожидаем снижения расходов на
Авторы доклада также обратили внимание на то, что в ближайшие два года общенациональный план восстановления экономики будет играть более значимую роль, нежели нацпроекты, и займет первое место в бюджетных расходах. На данный момент план восстановления экономики представляет собой три антикризисных пакета стоимостью 5 триллионов рублей (рисунок 2). Как отметил Табах, как бы ни критиковали общенациональный план, у него есть одно большое достоинство: все прописанные в нем меры, реализуемые в рамках существующей бюджетной политики.
Нацпроекты и рост экономики
Абстрагировавшись от существующей ситуации, авторы доклада попытались просчитать влияние нацпроектов на экономический рост. В таблице представлены показатели того, насколько, по оценкам экспертов, увеличатся темпы экономического роста в связи с реализацией нацпроектов. «Традиционно считается, что социальные расходы вносят отрицательный вклад в экономический рост. Это подтверждает ряд эмпирических исследований на основе российских данных, — отметила Подругина. — Однако в сегодняшней ситуации мы считаем, что соцрасходы не дадут отрицательного влияния на экономический рост». Спикер объяснила это тем, что, во-первых, часть социальных расходов уже ранее совершалась из федерального бюджета, а во-вторых, в кризисной ситуации никакого замещения частных расходов государственным не происходит. Сделанные выплаты не сберегаются, а тратятся.
Основные же выводы, сделанные экспертами, достаточно тривиальные. Первое: в нынешних условиях национальные проекты не обещают никакого чуда, хотя заявлялось обратное. Второе: при существующей конфигурации нацпроектов экономический рост будет «одногорбым». Симметричное снижение налогов (или неповышение НДС) в 2019 году позволило бы увеличить ВВП примерно на 0,4%. Таким образом, снижение налогов было бы сравнимо по эффекту с увеличением госрасходов за счет нацпроектов.
«Мировой опыт и российская практика показывают, что для решения инфраструктурных задач государственные инвестиции вполне могут быть полезны, хотя их эффективность обсуждаема, — отметила Подругина. — И, собственно говоря, если нацпроекты будут оптимизированы и перенаправлены на закрытие наиболее проблемных зон, то вполне можно получить эффективный („двугорбый“) экономический рост». К тому же, по мнению спикера, необходимо в первую очередь повысить качество управления расходами, часть денег перевести на региональный уровень, убрать коррупционную составляющую и более точечно выбирать проекты.
Мировая практика
Великие битвы Китая
Для того чтобы справиться с последствиями мирового финансового кризиса 2008 года, Китай залил в свою экономику 4 триллиона юаней (586 миллиардов долларов). Практически весь пакет (более 80%) стимулирования экономики был направлен на строительство инфраструктуры, в частности электросетей, дорог и коммуникаций в сельской местности, бюджетного жилья. Деньги были выделены и на реконструкцию пострадавшей от землетрясения в 2008 году провинции Сычуань. Там фактически с нуля пришлось строить жилье, школы, восстанавливать коммуникации. В результате всего этого было создано 5,6 миллиона долгосрочных и 50 миллионов краткосрочных рабочих мест. Данная программа считается достаточно успешной, в том числе благодаря ей экономика Китая выросла на 9,6%.
По мнению экспертов, серьезным фактором успешности китайского опыта стало то, что фактически формированием пула инфраструктурных проектов занимались относительно автономные в фискальной и монетарной политике провинциальные власти, у которых появилась возможность получить деньги от центра на финансирование собственного развития. Эти проекты позволяли обеспечить рост ВРП провинций, что входило в список KPI местных чиновников. Одновременно с ростом государственных инвестиций в инфраструктуру увеличились объемы кредитования банками инфраструктурных проектов в регионах. За два года активного стимулирования экономики банки выдали 4,6 триллиона юаней кредитов (что превысило объемы государственных инвестиций).
Следующий пример общегосударственных национальных проектов Китая — программы борьбы с бедностью. Борьба с бедностью названа правительством КНР одной из «трех великих битв» китайского государства, одержать победу в которой Пекин планировал к 2020 году. На долю Китая приходится 70% мировых результатов по борьбе с нуждой, начиная с 1981 года из-за черты бедности здесь вывели более 700 миллионов человек. Чтобы достигнуть нулевого уровня бедности в 2020 году, Пекину необходимо достойно устроить жизнь еще десяти миллионов человек.
Только в 2019 году на борьбу с бедностью было выделено 13 миллиардов долларов. Средства направлены на развитие наиболее неблагополучных регионов. В них создаются промышленные предприятия, инфраструктурные объекты и, соответственно, рабочие места. Из некоторых регионов (которые находятся в малодоступной или сейсмоопасной местности) население массово переселяется в специально построенное под эти цели жилье.
В качестве одного из достоинств данной программы можно назвать ее точечность. Здесь не было заливания экономики деньгами, а были конкретные, выверенные мероприятия. Пока трудно сказать, достиг ли Китай поставленных целей, поскольку 2020 год преподнес миру много неожиданных сюрпризов, но в целом эту программу можно считать очень успешной.
ЕС: транспорт, энергетика, телеком
В 2014 году Европейский союз запустил программу инфраструктурного развития, на которую выделено 30,4 миллиарда евро. Программа финансируется на деньги Евросоюза, и ее практически полностью администрирует Исполнительное агентство по инновациям и сетям (INEA). Основная часть средств программы распределилась по трем направлениям: транспорт (около 24 миллиардов евро), энергетика (5,35 миллиарда евро), телеком (чуть более 1 миллиарда). Каждый год под эти три направления инфраструктурного развития на конкурсной основе отбирают проекты (список номинантов на получение финансирования от еврокомиссии публикуют каждый год).
Программа была рассчитана до 2020 года, но планировалось ее продление. Однако сейчас непонятно, в каком формате она будет продолжаться.
США: спорная эффективность
После кризиса 2008 года американское правительство, как и Китай, предприняло меры по стимулированию экономики. На оживление экономики было направлено 832 миллиарда долларов. Часть денег была направлена на создание новых рабочих мест и стимулирование внутреннего производства, другая часть пущена на снижение налогов для домохозяйств и предприятий, третья — на покрытие расходов федерального бюджета (эти средства переданы правительствам штатов на расходы для обеспечения доступного здравоохранения и образования). При этом суммы, потраченные конкретно на объекты инфраструктуры, составляли не очень большую часть этой программы.
Надо сказать, что до сих пор нет какого-то единого мнения относительно эффективности данной программы. Ее защитники говорят о том, что стимулирующие меры на самом деле помогли снизить безработицу, порожденную кризисом, создавать новые рабочие места (за последнюю четверть 2010 года появилось 1,3 миллиона новых рабочих мест), сократить разрыв между фактическим и потенциальным объемами производства в экономике с 7,5 до 5,7% ВВП. Критики программы сосредоточились на проблеме роста дефицита американского бюджета в результате активных расходов государства. К 2011–2012 годам дефицит бюджета увеличился на 5,5% годового ВВП США. Защитники на это парируют тем, что без стимулирующих мер дефицит бюджета увеличился бы в 2,5 раза.
Бразилия: инвестиционный провал
Откровенно провальной можно назвать реализацию инфраструктурных проектов в Бразилии. Это пример того, как затраты государства на развитие действительно необходимой инфраструктуры могут оказаться неэффективными.
По данным Всемирного банка, Бразилия страдает от недостатка инвестиций в инфраструктуру начиная с 1980-х годов. С 2000-х годов правительство Бразилии внедряло различные программы по развитию инвестиций в инфраструктуру. В рамках «Программы по повышению роста» власти собирались вложить в инфраструктуру до 700 миллиардов долларов через государственные институты развития. Программа, запущенная в 2007 году, была в том числе нацелена на то, чтобы улучшить городскую инфраструктуру страны в преддверии чемпионата мира по футболу — 2014 и Олимпийских игр — 2016, которые проходили в Бразилии.
Однако государственные инвестиции выросли только на бумаге. На практике уровень исполнения запланированных расходов оказался ниже 30%. На сегодняшний день целый ряд объектов инфраструктуры так и остались недостроенными: канализационные системы, дороги, гостиницы. Все это должно было быть построено к мундиалю и Олимпиаде. Причиной провала программы стали недостатки в системе планирования и низкое качество администрирования расходов, непредставление отчетности, непрозрачность государственных тендеров, ну и, конечно, коррупция.
О. В. ИЗУТОВА
