В большинстве субъектов РФ, столкнувшихся в I полугодии 2020 года с резким сокращением доходов и необходимостью увеличения расходов, выросли дефициты бюджетов. При этом для покрытия этих дефицитов в основном используются средства федерального бюджета, что усиливает финансовую зависимость регионов от центра. Для решения этой проблемы необходимо изменить подход к межбюджетным отношениям, а также дать регионам и муниципалитетам больше возможностей привлекать заимствования на рынке ценных бумаг, прежде всего для финансирования инфраструктурных проектов.
Падение налоговых поступлений
В последние месяцы бюджеты субъектов РФ столкнулись с беспрецедентным ростом нагрузки из-за падения основных видов налоговых поступлений и роста расходов (прежде всего на здравоохранение). Собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам I полугодия 2020 года оказались на 7,2% ниже, а расходы — на 18,9% выше показателей аналогичного периода прошлого года. Если в I полугодии 2019 года консолидированные бюджеты субъектов РФ имели суммарный профицит 695,8 миллиарда рублей, то в I полугодии 2020 года их суммарный дефицит составил 213,7 миллиарда рублей.
Основной вклад в эту ситуацию внес II квартал, когда региональные бюджеты столкнулись с наибольшим падением доходов на фоне растущих расходных обязательств. В целом по стране налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ во II квартале упали на 19,7% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. При этом в шести субъектах РФ (Республика Коми, Пермский и Красноярский края, Сахалинская, Астраханская области и ЯНАО) налоговые и неналоговые доходы сократились более чем на треть, а еще в 24 субъектах РФ падение составило от 20 до 32%. Примечательно и то, что рост налоговых и неналоговых поступлений наблюдался в это время только в восьми субъектах РФ.
Около 85% налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ связаны с четырьмя видами налогов: налогом на прибыль и НДФЛ, на каждый из которых приходится по
Налог на прибыль
Наиболее серьезная ситуация сложилась с поступлениями налога на прибыль, что было связано прежде всего с резким сокращением прибыли средних и крупных компаний. Во II квартале 2020 года поступления этого налога по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизились в 66 субъектах РФ. Причем в 21 регионе это снижение составило от 10 до 29,9%, в 23 регионах — от 30 до 49,9%, а в 15 регионах — превысило 50%. Наибольшие темпы падения поступлений налога на прибыль были зафиксированы в республиках Марий Эл (на 98% во II квартале по сравнению с таким же периодом 2019 года) и Тыва (на 79,2%). Важно отметить, что среди регионов с резким падением поступлений налога на прибыль есть и крупные регионы с диверсифицированной экономикой, такие как Республика Татарстан (падение составило 58,4%), Пермский край (54,3%) и Красноярский край (65,3%).
При этом в 19 субъектах РФ во II квартале поступления по налогу на прибыль, напротив, увеличились, причем в отдельных регионах — на
НДФЛ
Поступления НДФЛ в консолидированные бюджеты субъектов РФ снизились в меньшей степени, чем поступления налога на прибыль, что было связано с сохранением зарплат и занятости в бюджетном секторе, а также с сохранением значительной части рабочих мест в негосударственных организациях (в том числе благодаря мерам господдержки занятости). В то же время говорить о стабильности доходов населения вряд ли приходится. В подавляющем большинстве субъектов РФ поступления НДФЛ во II квартале оказались заметно ниже, чем годом ранее. По сравнению с аналогичным кварталом прошлого года в двух субъектах РФ (республики Дагестан и Адыгея) они упали более чем на 30%, в 23 регионах — на
Налоги на имущество и на совокупный доход
Негативные тенденции наблюдались и в отношении поступлений налогов на имущество и на совокупный доход. Падение поступлений имущественных налогов, выплачиваемых сейчас в основном компаниями (поскольку сроки уплаты этих налогов для физических лиц установлены на 1 декабря), связано прежде всего с реализацией мер господдержки — предоставлением отсрочки или рассрочки платежей. Аналогичная ситуация наблюдается и с поступлениями налогов на совокупный доход, уплачиваемых в рамках специальных налоговых режимов. Поступления этих налогов во II квартале сократились во всех без исключения субъектах РФ, что обусловлено критическим положением, в котором оказался в это время малый бизнес, в особенности в сфере торговли и услуг.
Ускоренный рост расходных обязательств
В I полугодии текущего года расходы бюджетов субъектов РФ выросли практически по всем основным статьям — как крупнейшим (образование, социальная политика, национальная экономика), так и менее крупным (культура и кинематография, физкультура и спорт и др.) (рисунок 2). В целом расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 1041,3 миллиарда рублей по сравнению с соответствующим периодом 2019 года. Важно отметить, что из этой суммы более 70% приходится на три статьи: «Здравоохранение», «Социальная политика» и «Национальная экономика» (рисунок 3).
Здравоохранение
Наибольший прирост расходов в целом по субъектам РФ пришелся по понятным причинам на здравоохранение. Расходы по этому разделу в I полугодии 2020 года увеличились на 366,9 миллиарда рублей, или на 84,8% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. Основная часть этого прироста пришлась на II квартал, когда в большинстве регионов на здравоохранение было израсходовано в несколько раз больше средств, чем во II квартале 2019 года. Так, в 39 субъектах РФ расходы на здравоохранение увеличились в
Социальная политика
Расходы по статье «Социальная политика» также продемонстрировали в I полугодии 2020 года существенный рост. Они увеличились на 203,7 миллиарда рублей, или на 16% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. При этом во II квартале 2020 года темпы роста социальных расходов также ускорились (хотя и не до таких уровней, как расходы на здравоохранение). В целом по субъектам РФ на социальную политику было израсходовано на 19,6% больше средств, чем во II квартале 2019 года. Однако ряд регионов значительно превысил этот уровень. Например, в 18 субъектах РФ расходы на социальную политику во II квартале 2020 года выросли на
Национальная экономика
По итогам I полугодия 2020 года также были существенно увеличены расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по статье «Национальная экономика» (в целом по стране эти расходы выросли на 199,5 миллиарда рублей, или на 22,2% по сравнению с I полугодием 2019 года). Наибольшая часть этой суммы относится к двум подразделам: «Дорожное хозяйство» (рост на 95,9 миллиарда рублей по сравнению с I полугодием 2019 года) и «Транспорт» (на 71,4 миллиарда рублей). Как и в случае с расходами на социальную политику, во II квартале расходы на национальную экономику стали расти более высокими темпами (на 26,9% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года). При этом в 13 субъектах РФ во II квартале рост составил более 50% в годовом выражении.
Вместе с тем в ряде регионов в связи со сложной бюджетной ситуацией расходы на национальную экономику, напротив, снизились по сравнению со II кварталом прошлого года. Всего таких регионов было 14, а в четырех из них (это Чукотский АО, Ненецкий АО, Калининградская и Тамбовская области) сокращение расходов составило 20% и более. Во всех перечисленных регионах при этом наблюдалось резкое сокращение основного источника доходов бюджета — налога на прибыль либо нарастание дефицита бюджета по причине сокращения других доходов.
Усиление финансовой зависимости регионов от центра
Несмотря на то что в целом по субъектам РФ в I полугодии 2020 года сложился суммарный дефицит, в действительности дефицитными были бюджеты только 47 регионов из 85 (с совокупным дефицитом 387,2 миллиарда рублей). С профицитом на общую сумму 173,6 миллиарда рублей свели бюджеты 38 субъектов РФ. В числе регионов с наиболее значительными профицитами — Сахалинская область (профицит 43,4 миллиарда рублей, или 34,2% доходов бюджета), ХМАО (38,8 миллиарда рублей, или 22% доходов), ЯНАО (12,3 миллиарда рублей, или 10,9% доходов) и др.
Однако по сравнению с I полугодием 2019 года профициты бюджетов сократились, а дефициты — выросли. Так, в I полугодии 2019 года дефицит имели только 26 регионов (его общая сумма составляла 35,2 миллиарда рублей), а профицит — 59 регионов (на общую сумму 731 миллиард рублей). Ярким примером перехода из крупного профицита в крупный дефицит является бюджет города Москвы, где в I полугодии 2019 года был зафиксирован профицит в размере 282,1 миллиарда рублей, а в I полугодии 2020 года — дефицит в размере 160 миллиардов рублей.
Однако в условиях вызванного пандемией резкого экономического спада и необходимости восстановления экономики наличие дефицита бюджета — это не только нормальное, но и желаемое явление, свидетельствующее о том, что бюджетная система вкладывает в экономику больше средств, чем изымает из нее (что и требуется для проведения стимулирующей политики). В российских условиях для регионов и муниципалитетов проблемой являются не дефициты их бюджетов сами по себе, а то, каким образом они покрываются и какие ограничения при этом устанавливаются на федеральном уровне управления. Важную роль здесь сыграли как жесткая политика Минфина России в отношении бюджетной дисциплины регионов, так и не менее жесткая политика Банка России.
В последние годы на фоне роста расходных обязательств субъектов РФ (сначала в отношении выполнения майских указов, а затем — национальных проектов) и одновременного замедления роста их доходной базы необходимость покрытия дефицитов местных и региональных бюджетов становилась все более насущной. На первых порах наиболее популярным вариантом заимствований для субъектов РФ и муниципалитетов стало привлечение краткосрочных банковских кредитов. Альтернативный инструмент — региональные или муниципальные облигации, которые могли бы выпускаться в том числе под конкретные проекты и потенциально обеспечить поступление в бюджет длинных денег, — не нашел широкого применения. Первопричиной этого стали высокие ставки на финансовом рынке, обусловившие высокую стоимость обслуживания долга, а также административные сложности, препятствовавшие досрочному погашению бумаг. В такой ситуации банковский кредит, пусть даже привлеченный по более высокой ставке, являлся для региональных и местных властей более привлекательным, поскольку в случае снижения ставок его можно было рефинансировать.
Замена банковских кредитов на бюджетные только усилила и без того серьезную финансовую зависимость российских регионов от федерального центра
Такое положение дел, по сути, исказило весь смысл региональных и муниципальных заимствований с точки зрения развития экономики. Вместо привлечения на фондовом рынке средств на реализацию инвестиционных проектов (прежде всего долгосрочных, создающих условия для развития экономики) регионы привлекали в основном короткие деньги и направляли их на покрытие кассовых разрывов в бюджете. Возможности региональных и местных властей по реализации инвестпроектов (например, в сфере инфраструктуры), которые улучшают условия для ведения бизнеса и способствуют в том числе росту доходной базы бюджета, оказались резко ограниченны.
Однако со стороны как фискальных, так и монетарных властей в ответ на это последовали лишь ситуативные решения, не затрагивающие сути проблемы. В частности, Минфин России в последние годы ввел особые правила разработки и исполнения бюджета для субъектов РФ с высоким уровнем долговой нагрузки (подразумевающие, по сути, элементы внешнего финансового управления). Наряду с этим для регионов, соответствующих определенным критериям, стала проводиться политика замещения банковских кредитов на бюджетные, которые выдает казначейство под низкий процент (в 2020 году ставка по ним составляет 0,1% годовых). Такие кредиты позволяют удешевить заимствования регионов по сравнению с кредитами банков. При этом данные кредиты не являются полноценной заменой рыночному финансированию, поскольку их получение связано прежде всего с текущей бюджетной ситуацией и бюджетной дисциплиной региональных органов, а не с реализацией инвестиционных проектов или достижением задач социально-экономического развития.
В результате замена банковских кредитов на бюджетные только усилила и без того серьезную финансовую зависимость российских регионов от федерального центра. Банк России, в свою очередь, не предпринимает шагов, позволяющих расширить возможности регионов по работе на фондовом рынке, — таких как упрощение доступа новых бумаг регионов к ломбардному списку. Напротив, с 1 января 2020 года было принято решение о повышении минимального уровня кредитного рейтинга для включения в ломбардный список облигаций субъектов РФ и муниципалитетов.
Размывание бюджетного федерализма
Федеральный бюджет, который и ранее перераспределял значительную часть государственных финансов, теперь, бесспорно, играет главную роль в бюджетной системе России. Это проявляется как в том, что в него направляется основная часть налоговых поступлений, собираемых на местах (в 2019 году на федеральный бюджет приходилось 55,5% всех налоговых поступлений), так и в том, что его средства становятся все более значимым источником финансирования для бюджетов субъектов РФ. Это осуществляется через трансферты, получаемые регионами из федерального бюджета, а также через упомянутые выше бюджетные кредиты (рисунок 4).
Так, в I полугодии 2020 года общий объем трансферта в консолидированные бюджеты субъектов РФ составил 1392 миллиарда рублей, что эквивалентно 28,6% их собственных доходов. В свою очередь, объем предоставленных бюджетных кредитов составил 255,1 миллиарда рублей (эти кредиты были предоставлены 66 субъектам РФ). При этом чистый объем привлечения бюджетных кредитов (с учетом погашения ранее выданных) за I полугодие 2020 года составил 165,5 миллиарда рублей, что эквивалентно почти 75% суммарного дефицита бюджета консолидированных бюджетов субъектов РФ. Таким образом, средства федерального бюджета являются основным источником финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ. Это относится в том числе и к трансфертам, поскольку их объемы, хотя и в опосредованном виде, также способствуют сокращению бюджетного дефицита.
На этом фоне объем заемных средств, привлекаемых бюджетами субъектов РФ для покрытия дефицита из негосударственных источников, является сравнительно небольшим. В I полугодии 2020 года чистый объем привлечения банковских кредитов был отрицательным (‑189,5 миллиарда рублей), хотя большинство регионов продолжили увеличивать свои заимствования и суммарно привлекли 327,3 миллиарда рублей.
Однако еще больше средств (536,8 миллиарда рублей) субъекты РФ направили на погашение кредитов. Как правило, новые банковские кредиты привлекаются регионами на короткие сроки — для решения краткосрочных задач, таких как осуществление экстренных выплат. С помощью же облигаций субъекты РФ привлекают лишь сравнительно небольшие объемы средств. В I полугодии только в семи регионах (Республика Саха (Якутия), Белгородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Ульяновская области и город Санкт-Петербург) осуществлялись новые выпуски облигаций, причем объемы размещенных средств составляли от 2 миллиардов до 25 миллиардов рублей. С учетом погашений ранее сделанных выпусков чистый объем привлечения средств по облигационным займам составил только 43,1 миллиарда рублей.
Таким образом, текущий подход к формированию региональных и местных бюджетов и к покрытию их дефицитов предполагает опору главным образом на федеральные деньги. И хотя для ряда субъектов РФ, имеющих невысокий уровень социально-экономического развития, поступление федеральных денег в виде трансфертов и бюджетных кредитов — это реальная возможность выполнения своих бюджетных обязательств, но в масштабах всей страны такое доминирование приводит к тому, что регионы практически не имеют ни средств, ни стимулов к поиску путей развития своих экономик. В результате фискальная политика на региональном уровне управления во многом сводится к исполнению расходных обязательств, установленных на федеральном уровне. В текущей ситуации это становится одним из препятствий, не позволяющих преодолеть стагнацию в экономике.
Необходимые изменения
В сложившейся ситуации необходимо пересмотреть подходы к распределению доходов и расходов в бюджетной системе, устранив при этом избыточную нагрузку на региональные бюджеты. Одновременно это позволит создать стимулы для регионов и муниципалитетов к развитию бизнеса и созданию новых рабочих мест в негосударственном секторе экономики.
Такими стимулами могут стать специализированные трансферты из федерального бюджета или бюджетные кредиты, предоставляемые только тем регионам и муниципалитетам, где бюджетная политика ориентирована на развитие бизнеса. Объемы федеральной поддержки, предоставляемые в рамках таких трансфертов или бюджетных кредитов, должны быть достаточны для компенсации доходов, недополученных соответствующими бюджетами в результате предоставления тех или иных льгот, либо дополнительных расходов, понесенных в целях развития бизнеса. Первым шагом в этом направлении могут стать субсидии субъектам РФ, предоставляющим инвестиционные налоговые вычеты для бизнеса, на компенсацию недополученных поступлений по налогу на прибыль.
Наряду с этим необходимо предпринять ряд мер по развитию региональных и муниципальных заимствований на основе ценных бумаг. Особое внимание при этом следует уделить развитию рынка средне- и долгосрочных облигаций, выпускаемых для финансирования строительства или модернизации объектов инфраструктуры. В частности, «инфраструктурные» бумаги регионов и муниципалитетов должны получить особый статус, позволяющий не учитывать долговую нагрузку по данным бумагам при оценке долговой устойчивости соответствующего региона и муниципалитета, проводимой Минфином России. В свою очередь, целевой характер таких заимствований должен быть указан в условиях эмиссии и обращения облигаций. Требуется также организовать обособленный учет средств, привлекаемых с помощью инфраструктурных облигаций, и обеспечить прозрачность информации об их использовании.
Помимо названного требуется предпринять ряд мер по повышению привлекательности вложений в региональные и муниципальные инфраструктурные облигации для широкого круга инвесторов, включая физлица и организации, не являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В частности, доход по таким облигациям, полученный физическими лицами, следует освободить от НДФЛ (с 2021 года отменяется положение пункта 25 статьи 217 НК РФ, освобождающее суммы процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам от налогообложения). Целесообразно также освобождение доходов организаций, полученных в виде процентов по инфраструктурным облигациям регионов и муниципалитетов, от налога на прибыль или налогов на совокупный доход (для организаций, пользующихся специальными налоговыми режимами).
