Версия для печати 823 Материалы по теме
Вера Юрьевна КОНОНОВА, заместитель начальника отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), доцент кафедры экономики Высшей школы бизнеса МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат экономических наук
Бюджеты регионов: беспрецедентный рост нагрузки и усиление зависимости от центра

В большинстве субъектов РФ, столкнувшихся в I полугодии 2020 года с резким сокращением доходов и необходимостью увеличения расходов, выросли дефициты бюджетов. При этом для покрытия этих дефицитов в основном используются средства федерального бюджета, что усиливает финансовую зависимость регионов от центра. Для решения этой проблемы необходимо изменить подход к межбюджетным отношениям, а также дать регионам и муниципалитетам больше возможностей привлекать заимствования на рынке ценных бумаг, прежде всего для финансирования инфраструктурных проектов.

Падение налоговых поступлений

В последние месяцы бюджеты субъектов РФ столкнулись с беспрецедентным ростом нагрузки из-за падения основных видов налоговых поступлений и роста расходов (прежде всего на здравоохранение). Собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам I полугодия 2020 года оказались на 7,2% ниже, а расходы — на 18,9% выше показателей аналогичного периода прошлого года. Если в I полугодии 2019 года консолидированные бюджеты субъектов РФ имели суммарный профицит 695,8 миллиарда рублей, то в I полугодии 2020 года их суммарный дефицит составил 213,7 миллиарда рублей.

Основной вклад в эту ситуацию внес II квартал, когда региональные бюджеты столкнулись с наибольшим падением доходов на фоне растущих расходных обязательств. В целом по стране налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ во II квартале упали на 19,7% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. При этом в шести субъектах РФ (Республика Коми, Пермский и Красноярский края, Сахалинская, Астраханская области и ЯНАО) налоговые и неналоговые доходы сократились более чем на треть, а еще в 24 субъектах РФ падение составило от 20 до 32%. Примечательно и то, что рост налоговых и неналоговых поступлений наблюдался в это время только в восьми субъектах РФ.

Около 85% налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ связаны с четырьмя видами налогов: налогом на прибыль и НДФЛ, на каждый из которых приходится по 30–35% доходов бюджетов, налогами на имущество (10–11%) и налогами на совокупный доход, которые уплачивает малый бизнес в рамках специальных налоговых режимов (5–6% доходов). По всем четырем видам налогов во II квартале 2020 года поступления значительно сократились. По налогу на прибыль, налогам на совокупный доход и налогам на имущество падение составило 27–28%, по НДФЛ — около 10%. Вместе с тем в ряде субъектов РФ падение поступлений имело значительно более высокие темпы (рисунок 1).

30.jpg

Налог на прибыль

Наиболее серьезная ситуация сложилась с поступлениями налога на прибыль, что было связано прежде всего с резким сокращением прибыли средних и крупных компаний. Во II квартале 2020 года поступления этого налога по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизились в 66 субъектах РФ. Причем в 21 регионе это снижение составило от 10 до 29,9%, в 23 регионах — от 30 до 49,9%, а в 15 регионах — превысило 50%. Наибольшие темпы падения поступлений налога на прибыль были зафиксированы в республиках Марий Эл (на 98% во II квартале по сравнению с таким же периодом 2019 года) и Тыва (на 79,2%). Важно отметить, что среди регионов с резким падением поступлений налога на прибыль есть и крупные регионы с диверсифицированной экономикой, такие как Республика Татарстан (падение составило 58,4%), Пермский край (54,3%) и Красноярский край (65,3%).

При этом в 19 субъектах РФ во II квартале поступления по налогу на прибыль, напротив, увеличились, причем в отдельных регионах — на 40–50% и выше. Примерами этого являются Тверская (рост на 46,7%), Калининградская (на 47,1%), Ленинградская (на 57,5%) области и др. Рост прибыли, который показал ряд ведущих компаний в условиях карантинных ограничений, был в основном связан с активизацией работы по заключенным контрактам (в том числе госзаказам). Это поддержало доходы как самих компаний, так и их поставщиков и партнеров. Соответственно, сохранились доходы работников этих предприятий, что поддержало и розничный товарооборот. Кроме того, в отдельных регионах рост поступлений налога на прибыль был связан также с доначислениями крупным налогоплательщикам по итогам налоговых споров прошлых периодов.

НДФЛ

Поступления НДФЛ в консолидированные бюджеты субъектов РФ снизились в меньшей степени, чем поступления налога на прибыль, что было связано с сохранением зарплат и занятости в бюджетном секторе, а также с сохранением значительной части рабочих мест в негосударственных организациях (в том числе благодаря мерам господдержки занятости). В то же время говорить о стабильности доходов населения вряд ли приходится. В подавляющем большинстве субъектов РФ поступления НДФЛ во II квартале оказались заметно ниже, чем годом ранее. По сравнению с аналогичным кварталом прошлого года в двух субъектах РФ (республики Дагестан и Адыгея) они упали более чем на 30%, в 23 регионах — на 10–29,9%, а еще в 46 произошло снижение до 9,9%. Кроме того, даже в тех субъектах РФ, где поступления НДФЛ во II квартале выросли, темпы этого роста не превысили 8%. Существенный рост поступлений (на 35,9% в годовом выражении) был зафиксирован только в бюджете Белгородской области, что объясняется в том числе и мерами по легализации занятости и контроля выплат зарплат, которые регион проводит с 2019 года.

Налоги на имущество и на совокупный доход

Негативные тенденции наблюдались и в отношении поступлений налогов на имущество и на совокупный доход. Падение поступлений имущественных налогов, выплачиваемых сейчас в основном компаниями (поскольку сроки уплаты этих налогов для физических лиц установлены на 1 декабря), связано прежде всего с реализацией мер господдержки — предоставлением отсрочки или рассрочки платежей. Аналогичная ситуация наблюдается и с поступлениями налогов на совокупный доход, уплачиваемых в рамках специальных налоговых режимов. Поступления этих налогов во II квартале сократились во всех без исключения субъектах РФ, что обусловлено критическим положением, в котором оказался в это время малый бизнес, в особенности в сфере торговли и услуг.

Ускоренный рост расходных обязательств

В I полугодии текущего года расходы бюджетов субъектов РФ выросли практически по всем основным статьям — как крупнейшим (образование, социальная политика, национальная экономика), так и менее крупным (культура и кинематография, физкультура и спорт и др.) (рисунок 2). В целом расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 1041,3 миллиарда рублей по сравнению с соответствующим периодом 2019 года. Важно отметить, что из этой суммы более 70% приходится на три статьи: «Здравоохранение», «Социальная политика» и «Национальная экономика» (рисунок 3).

31.jpg

32.jpg

Здравоохранение

Наибольший прирост расходов в целом по субъектам РФ пришелся по понятным причинам на здравоохранение. Расходы по этому разделу в I полугодии 2020 года увеличились на 366,9 миллиарда рублей, или на 84,8% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. Основная часть этого прироста пришлась на II квартал, когда в большинстве регионов на здравоохранение было израсходовано в несколько раз больше средств, чем во II квартале 2019 года. Так, в 39 субъектах РФ расходы на здравоохранение увеличились в 2–3 раза, еще в 11 субъектах — в 3–4 раза.

Социальная политика

Расходы по статье «Социальная политика» также продемонстрировали в I полугодии 2020 года существенный рост. Они увеличились на 203,7 миллиарда рублей, или на 16% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. При этом во II квартале 2020 года темпы роста социальных расходов также ускорились (хотя и не до таких уровней, как расходы на здравоохранение). В целом по субъектам РФ на социальную политику было израсходовано на 19,6% больше средств, чем во II квартале 2019 года. Однако ряд регионов значительно превысил этот уровень. Например, в 18 субъектах РФ расходы на социальную политику во II квартале 2020 года выросли на 30–50% в годовом выражении, а в четырех субъектах (республики Бурятия, Тыва, Калмыкия и Псковская область) — на 50–60%. Дополнительные расходы по разделу «Социальная политика» связаны прежде всего с антикризисными мерами поддержки населения (такими как пособия на детей, пособия по безработице), финансируемыми в том числе и через региональные бюджеты.

Национальная экономика

По итогам I полугодия 2020 года также были существенно увеличены расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по статье «Национальная экономика» (в целом по стране эти расходы выросли на 199,5 миллиарда рублей, или на 22,2% по сравнению с I полугодием 2019 года). Наибольшая часть этой суммы относится к двум подразделам: «Дорожное хозяйство» (рост на 95,9 миллиарда рублей по сравнению с I полугодием 2019 года) и «Транспорт» (на 71,4 миллиарда рублей). Как и в случае с расходами на социальную политику, во II квартале расходы на национальную экономику стали расти более высокими темпами (на 26,9% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года). При этом в 13 субъектах РФ во II квартале рост составил более 50% в годовом выражении.

Вместе с тем в ряде регионов в связи со сложной бюджетной ситуацией расходы на национальную экономику, напротив, снизились по сравнению со II кварталом прошлого года. Всего таких регионов было 14, а в четырех из них (это Чукотский АО, Ненецкий АО, Калининградская и Тамбовская области) сокращение расходов составило 20% и более. Во всех перечисленных регионах при этом наблюдалось резкое сокращение основного источника доходов бюджета — налога на прибыль либо нарастание дефицита бюджета по причине сокращения других доходов.

Усиление финансовой зависимости регионов от центра

Несмотря на то что в целом по субъектам РФ в I полугодии 2020 года сложился суммарный дефицит, в действительности дефицитными были бюджеты только 47 регионов из 85 (с совокупным дефицитом 387,2 миллиарда рублей). С профицитом на общую сумму 173,6 миллиарда рублей свели бюджеты 38 субъектов РФ. В числе регионов с наиболее значительными профицитами — Сахалинская область (профицит 43,4 миллиарда рублей, или 34,2% доходов бюджета), ХМАО (38,8 миллиарда рублей, или 22% доходов), ЯНАО (12,3 миллиарда рублей, или 10,9% доходов) и др.

Однако по сравнению с I полугодием 2019 года профициты бюджетов сократились, а дефициты — выросли. Так, в I полугодии 2019 года дефицит имели только 26 регионов (его общая сумма составляла 35,2 миллиарда рублей), а профицит — 59 регионов (на общую сумму 731 миллиард рублей). Ярким примером перехода из крупного профицита в крупный дефицит является бюджет города Москвы, где в I полугодии 2019 года был зафиксирован профицит в размере 282,1 миллиарда рублей, а в I полугодии 2020 года — дефицит в размере 160 миллиардов рублей.

Однако в условиях вызванного пандемией резкого экономического спада и необходимости восстановления экономики наличие дефицита бюджета — это не только нормальное, но и желаемое явление, свидетельствующее о том, что бюджетная система вкладывает в экономику больше средств, чем изымает из нее (что и требуется для проведения стимулирующей политики). В российских условиях для регионов и муниципалитетов проблемой являются не дефициты их бюджетов сами по себе, а то, каким образом они покрываются и какие ограничения при этом устанавливаются на федеральном уровне управления. Важную роль здесь сыграли как жесткая политика Минфина России в отношении бюджетной дисциплины регионов, так и не менее жесткая политика Банка России.

В последние годы на фоне роста расходных обязательств субъектов РФ (сначала в отношении выполнения майских указов, а затем — национальных проектов) и одновременного замедления роста их доходной базы необходимость покрытия дефицитов местных и региональных бюджетов становилась все более насущной. На первых порах наиболее популярным вариантом заимствований для субъектов РФ и муниципалитетов стало привлечение краткосрочных банковских кредитов. Альтернативный инструмент — региональные или муниципальные облигации, которые могли бы выпускаться в том числе под конкретные проекты и потенциально обеспечить поступление в бюджет длинных денег, — не нашел широкого применения. Первопричиной этого стали высокие ставки на финансовом рынке, обусловившие высокую стоимость обслуживания долга, а также административные сложности, препятствовавшие досрочному погашению бумаг. В такой ситуации банковский кредит, пусть даже привлеченный по более высокой ставке, являлся для региональных и местных властей более привлекательным, поскольку в случае снижения ставок его можно было рефинансировать.

Замена банковских кредитов на бюджетные только усилила и без того серьезную финансовую зависимость российских регионов от федерального центра

Такое положение дел, по сути, исказило весь смысл региональных и муниципальных заимствований с точки зрения развития экономики. Вместо привлечения на фондовом рынке средств на реализацию инвестиционных проектов (прежде всего долгосрочных, создающих условия для развития экономики) регионы привлекали в основном короткие деньги и направляли их на покрытие кассовых разрывов в бюджете. Возможности региональных и местных властей по реализации инвестпроектов (например, в сфере инфраструктуры), которые улучшают условия для ведения бизнеса и способствуют в том числе росту доходной базы бюджета, оказались резко ограниченны.

Однако со стороны как фискальных, так и монетарных властей в ответ на это последовали лишь ситуативные решения, не затрагивающие сути проблемы. В частности, Минфин России в последние годы ввел особые правила разработки и исполнения бюджета для субъектов РФ с высоким уровнем долговой нагрузки (подразумевающие, по сути, элементы внешнего финансового управления). Наряду с этим для регионов, соответствующих определенным критериям, стала проводиться политика замещения банковских кредитов на бюджетные, которые выдает казначейство под низкий процент (в 2020 году ставка по ним составляет 0,1% годовых). Такие кредиты позволяют удешевить заимствования регионов по сравнению с кредитами банков. При этом данные кредиты не являются полноценной заменой рыночному финансированию, поскольку их получение связано прежде всего с текущей бюджетной ситуацией и бюджетной дисциплиной региональных органов, а не с реализацией инвестиционных проектов или достижением задач социально-экономического развития.

В результате замена банковских кредитов на бюджетные только усилила и без того серьезную финансовую зависимость российских регионов от федерального центра. Банк России, в свою очередь, не предпринимает шагов, позволяющих расширить возможности регионов по работе на фондовом рынке, — таких как упрощение доступа новых бумаг регионов к ломбардному списку. Напротив, с 1 января 2020 года было принято решение о повышении минимального уровня кредитного рейтинга для включения в ломбардный список облигаций субъектов РФ и муниципалитетов.

Размывание бюджетного федерализма

Федеральный бюджет, который и ранее перераспределял значительную часть государственных финансов, теперь, бесспорно, играет главную роль в бюджетной системе России. Это проявляется как в том, что в него направляется основная часть налоговых поступлений, собираемых на местах (в 2019 году на федеральный бюджет приходилось 55,5% всех налоговых поступлений), так и в том, что его средства становятся все более значимым источником финансирования для бюджетов субъектов РФ. Это осуществляется через трансферты, получаемые регионами из федерального бюджета, а также через упомянутые выше бюджетные кредиты (рисунок 4).

33.jpg

Так, в I полугодии 2020 года общий объем трансферта в консолидированные бюджеты субъектов РФ составил 1392 миллиарда рублей, что эквивалентно 28,6% их собственных доходов. В свою очередь, объем предоставленных бюджетных кредитов составил 255,1 миллиарда рублей (эти кредиты были предоставлены 66 субъектам РФ). При этом чистый объем привлечения бюджетных кредитов (с учетом погашения ранее выданных) за I полугодие 2020 года составил 165,5 миллиарда рублей, что эквивалентно почти 75% суммарного дефицита бюджета консолидированных бюджетов субъектов РФ. Таким образом, средства федерального бюджета являются основным источником финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ. Это относится в том числе и к трансфертам, поскольку их объемы, хотя и в опосредованном виде, также способствуют сокращению бюджетного дефицита.

На этом фоне объем заемных средств, привлекаемых бюджетами субъектов РФ для покрытия дефицита из негосударственных источников, является сравнительно небольшим. В I полугодии 2020 года чистый объем привлечения банковских кредитов был отрицательным (‑189,5 миллиарда рублей), хотя большинство регионов продолжили увеличивать свои заимствования и суммарно привлекли 327,3 миллиарда рублей.

Однако еще больше средств (536,8 миллиарда рублей) субъекты РФ направили на погашение кредитов. Как правило, новые банковские кредиты привлекаются регионами на короткие сроки — для решения краткосрочных задач, таких как осуществление экстренных выплат. С помощью же облигаций субъекты РФ привлекают лишь сравнительно небольшие объемы средств. В I полугодии только в семи регионах (Республика Саха (Якутия), Белгородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Ульяновская области и город Санкт-Петербург) осуществлялись новые выпуски облигаций, причем объемы размещенных средств составляли от 2 миллиардов до 25 миллиардов рублей. С учетом погашений ранее сделанных выпусков чистый объем привлечения средств по облигационным займам составил только 43,1 миллиарда рублей.

Таким образом, текущий подход к формированию региональных и местных бюджетов и к покрытию их дефицитов предполагает опору главным образом на федеральные деньги. И хотя для ряда субъектов РФ, имеющих невысокий уровень социально-экономического развития, поступление федеральных денег в виде трансфертов и бюджетных кредитов — это реальная возможность выполнения своих бюджетных обязательств, но в масштабах всей страны такое доминирование приводит к тому, что регионы практически не имеют ни средств, ни стимулов к поиску путей развития своих экономик. В результате фискальная политика на региональном уровне управления во многом сводится к исполнению расходных обязательств, установленных на федеральном уровне. В текущей ситуации это становится одним из препятствий, не позволяющих преодолеть стагнацию в экономике.

Необходимые изменения

В сложившейся ситуации необходимо пересмотреть подходы к распределению доходов и расходов в бюджетной системе, устранив при этом избыточную нагрузку на региональные бюджеты. Одновременно это позволит создать стимулы для регионов и муниципалитетов к развитию бизнеса и созданию новых рабочих мест в негосударственном секторе экономики.

Такими стимулами могут стать специализированные трансферты из федерального бюджета или бюджетные кредиты, предоставляемые только тем регионам и муниципалитетам, где бюджетная политика ориентирована на развитие бизнеса. Объемы федеральной поддержки, предоставляемые в рамках таких трансфертов или бюджетных кредитов, должны быть достаточны для компенсации доходов, недополученных соответствующими бюджетами в результате предоставления тех или иных льгот, либо дополнительных расходов, понесенных в целях развития бизнеса. Первым шагом в этом направлении могут стать субсидии субъектам РФ, предоставляющим инвестиционные налоговые вычеты для бизнеса, на компенсацию недополученных поступлений по налогу на прибыль.

Наряду с этим необходимо предпринять ряд мер по развитию региональных и муниципальных заимствований на основе ценных бумаг. Особое внимание при этом следует уделить развитию рынка средне- и долгосрочных облигаций, выпускаемых для финансирования строительства или модернизации объектов инфраструктуры. В частности, «инфраструктурные» бумаги регионов и муниципалитетов должны получить особый статус, позволяющий не учитывать долговую нагрузку по данным бумагам при оценке долговой устойчивости соответствующего региона и муниципалитета, проводимой Минфином России. В свою очередь, целевой характер таких заимствований должен быть указан в условиях эмиссии и обращения облигаций. Требуется также организовать обособленный учет средств, привлекаемых с помощью инфраструктурных облигаций, и обеспечить прозрачность информации об их использовании.

Помимо названного требуется предпринять ряд мер по повышению привлекательности вложений в региональные и муниципальные инфраструктурные облигации для широкого круга инвесторов, включая физлица и организации, не являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В частности, доход по таким облигациям, полученный физическими лицами, следует освободить от НДФЛ (с 2021 года отменяется положение пункта 25 статьи 217 НК РФ, освобождающее суммы процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам от налогообложения). Целесообразно также освобождение доходов организаций, полученных в виде процентов по инфраструктурным облигациям регионов и муниципалитетов, от налога на прибыль или налогов на совокупный доход (для организаций, пользующихся специальными налоговыми режимами).

Поделиться