Открытый бюджет: новые ориентиры

Открытости и прозрачности бюджетного процесса в современных реалиях уделяют повышенное внимание на всех уровнях бюджетной системы. Информация об управлении общественными финансами стала доступна широкому кругу лиц: гражданам, бизнесу, экспертному сообществу. Немаловажную роль сыграл в этом рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных.

Изначально рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных был общественной инициативой. Сотрудники Центра прикладной экономики составляли его, не обладая административным ресурсом, но, несмотря на это, большинство регионов приняли активное участие, проведя работу по обозначенным направлениям открытости данных.

С 2015 года ответственным за составление рейтинга стал Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ), а в 2016 году Минфин России внес изменения в порядок оценки качества управления региональными финансами, включив туда результаты рейтинга, что стало дополнительным стимулом для субъектов РФ^[1].

За время существования рейтинга методику оценки так или иначе корректировали: меняли количество разделов, количество и содержание вопросов, количество баллов, но при этом сохранялась общая идея и направленность оценки. Принималось во внимание то, какая информация о бюджетных данных и в каком объеме предоставляется, а также какие механизмы взаимодействия с гражданами используются. Таким образом, рейтинг стал инструментом, который обозначает приоритетные направления и основные вопросы раскрытия бюджетных данных, помогает региону оценить свои сильные и слабые стороны, спланировать дальнейшие шаги.

Разделы рейтинга

В настоящее время оценку проводят по девяти разделам рейтинга (таблица 1), охватывающим все этапы бюджетного процесса. По десятому разделу с 2019 года проводится апробация, полученные результаты не учитывают при подведении итогов.

Несмотря на то что наибольшее количество баллов можно набрать по разделу 4 «Годовой отчет об исполнении бюджета» и 5 «Проект бюджета и материалы к нему», тем самым существенно улучшив свой рейтинг, самым проработанным со стороны регионов оказался раздел 3 «Промежуточная отчетность»: 20 регионов смогли достичь максимума, а средний процент набранных баллов составил 73,8% (таблица 2). Меньше всего уделяется внимания открытости данных по организации работы общественных советов — 35 регионов получили ноль баллов, но и удельный вес данного раздела в общем рейтинге всего 3%. При этом средний балл по всем регионам в итоговом рейтинге вырос с 37,1% в 2015 году до 62% в 2019 году, а количество регионов с очень высоким уровнем открытости данных увеличилось с четырех до 21.

Лидеры рейтинга

В 2019 году впервые один из регионов (Чувашская Республика) смог набрать 100% от максимально возможного количества баллов с учетом баллов за лучшую практику. Два региона (Краснодарский край и Красноярский край) хоть и не набирают максимум, но стабильно входят в группу с очень высоким уровнем открытости данных на протяжении последних пяти лет. Традиционно удерживают лидирующие позиции Московская, Сахалинская, Оренбургская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Ставропольский край.

Также растет количество регионов, которые набирают максимальное количество баллов по отдельным разделам. И это не только регионы, входящие в группу с очень высоким уровнем открытости данных. Прежде всего стоит выделить Белгородскую область (разделы 1, 2, 3) и Республику Адыгея (разделы 1, 4, 7), которые смогли достичь максимума по трем разделам из девяти и итогового высокого уровня открытости бюджетных данных. В целом у 44 регионов есть хотя бы один раздел с максимальным количеством баллов (таблица 3).

Таким образом, в настоящее время нельзя говорить о лидере рейтинга по соответствующему разделу, сейчас это уже группы регионов, обеспечивающие максимальную открытость в рамках конкретного направления. Исключения составляют раздел 5, где максимум в 2019 году удалось набрать только Чувашской Республике, и раздел 6, где максимум набрал Красноярский край.

Дополнительные ориентиры

Но, к сожалению, при общем росте открытости данных сохраняется разрыв между регионами с минимальной и максимальной суммой баллов (таблица 4). Таким образом, с одной стороны, есть регионы, которым явно недостаточно заданных показателей рейтинга как обозначенных направлений работы, и им требуется оказание дополнительной методологической поддержки помимо методических рекомендаций по открытости бюджетных данных субъектов РФ, подготовленных НИФИ^[2]. С другой стороны, есть регионы, которые выполняют практически все имеющиеся требования, и для дальнейшего развития и роста уровня открытости данных им требуются новые ориентиры. Что может ими стать, что еще можно оценивать в рамках рейтинга?

Во-первых, конечно, это учет в рамках рейтинга десятого раздела, проходящего апробацию и касающегося ведения на территории региона регулярной деятельности по обеспечению (повышению) уровня открытости бюджетных данных и стимулированию к указанной деятельности органов местного самоуправления. Важность данного направления обусловлена тем, что на местном уровне решается большинство вопросов, касающихся граждан напрямую, а также реализуется большинство проектов инициативного бюджетирования. Но без методической и организационной помощи со стороны субъекта РФ муниципальным образованиям зачастую сложно наладить процесс.

Составление регионами рейтинга открытости данных для муниципальных образований является существенным стимулом. Так, в Оренбургской области при первом составлении рейтинга в 2016 году средняя оценка составила 50% от максимально возможного, но уже по итогам 2017 года она достигла 75% от максимума^[3].

Во-вторых, представление информации в простой и понятной форме становится новой тенденцией. Теперь недостаточно просто обеспечить открытость информации, важно представить ее таким образом, чтоб она была понятна гражданам, не имеющим профессиональной подготовки в области управления общественными финансами, и не требовала значительных временных затрат на поиск и анализ.

Так, в апреле 2020 года в реестре открытых данных Минфина России стал доступен новый вид отображения информации в виде инфографики^[4]. Целью его добавления было облегчение восприятия больших объемов информации. А лидер рейтинга открытости федеральных органов исполнительной власти — Минэнерго^[5] "в качестве главных приоритетов в рамках реализации концепции открытости обозначил модернизацию сайта в части повышения дружелюбности его пользовательского интерфейса и своевременного насыщения актуальным контентом«^[6].

В части открытости бюджетных данных в настоящее время по большинству показателей рейтинга учитываются данные, входящие в состав материалов к проекту законов, приложений к законам и размещенные в открытом доступе. То есть учитываются размещенные файлы. С одной стороны, это наиболее полная и детализированная информация, с другой — эта информация не всегда удобна для конечного пользователя, так как файл надо предварительно скачать, да и данные там представлены чаще всего в виде объемных таблиц. Как итог — численность посетителей и количество просмотров специализированных сайтов открытого бюджета существенно превышает количество скачиваний. Оптимальной видится ситуация, при которой пользователь может в начале увидеть ключевую информацию в виде инфографики, диаграмм и т. д., а в случае необходимости скачать документ с полной детализированной информацией. Учесть это можно, не меняя состав показателей, а лишь изменив их принцип оценки. Вместо шкалы «да/нет» использовать шкалу «нет / только в графическом представлении / только в текстовом представлении / в графическом и текстовом представлениях».

При этом стоит отметить, что у регионов, в которых созданы специализированные порталы для публикации бюджетных данных, чаще всего наполнение портала осуществляется в автоматизированном режиме путем получения данных из транзакционных систем региона. Это сокращает трудозатраты финансового органа по предоставлению данных в графическом виде, при этом обеспечена их оперативность, актуальность и точность. Так, на портале «Открытый бюджет Волгоградской области» в виде гистограмм представлены не только данные по исполнению бюджета, но и сведения о ключевых параметрах бюджета в разрезе его редакций, что является очень наглядным и позволяет быстро оценить произошедшие изменения.

В-третьих, необходима оценка не только количественных, но и качественных показателей, позволяющих оценить вовлеченность граждан. Важно оценивать востребованность публикуемых материалов, популяризировать материалы о бюджете.

Так, у лидера рейтинга Чувашской Республики, по данным «Яндекс.Метрики», количество посетителей специализированного портала budget.cap.ru^[7] составило в 2019 году 1,37 тысячи человек, что на 33% ниже данных 2017 года (две тысячи). За первые семь месяцев 2020 года эта цифра составила всего 395 человек.

При этом у специализированного портала Краснодарского края openbudget23region.ru^[8] пик посетителей пришелся на 2017 год и составил около 131,6 тысячи человек. В 2019 году число посетителей сократилось на 46% (71 тысяча). Но за первые семь месяцев 2020 года портал посетили 45,9 тысячи, что на 79% выше аналогичного периода предыдущего года. То есть в условиях угрозы распространения коронавирусной инфекции граждане использовали портал как источник данных об актуальных сведениях о бюджетном процессе.

В то же время у Москвы наблюдается устойчивая положительная динамика по числу посетителей портала budget.mos.ru^[9]: 89,1 тысячи человек в 2019 году против 79,8 тысячи в 2017 году (+11,6%). Число посетителей в первые семь месяцев 2020 года составило около 63,9 тысячи (+49% к аналогичному периоду 2019 года).

Чтобы не выбирать между тем, что лучше — предоставление качественной и полной информации, но востребованной малым кругом лиц, или предоставление меньшего числа сведений, но в доступной и понятной форме, повышающей число просмотров этой информации, ее распространенность, в рейтинге необходимо учитывать и качественные, и количественные критерии. Такая попытка уже была в 2015 году, когда оценивалось количество посетителей сайтов (порталов) в процентах от постоянного населения региона (в настоящее время оценивается только сам факт раскрытия информации о посещаемости). Учитывая выросший за это время общий уровень открытости данных и опыт оценки показателя, возможно добавление аналогичного показателя в оценку рейтинга. На первых порах для стимулирования регионов возможно оценивание не в процентах от населения региона, а с учетом динамики относительно показателей портала в предыдущий период.

Аналогичная ситуация и с другими инструментами вовлечения граждан в бюджетный процесс. В методике оценки предусмотрен вопрос 6.7 «Проводился ли региональный конкурс творческих проектов для популяризации бюджета для граждан и имеются ли сведения о его результатах на сайте, предназначенном для размещения бюджетных данных?», но не учитывается востребованность данного конкурса со стороны граждан.

Так, конкурс, который Департамент финансов Москвы в 2020 году провел в седьмой раз, привлекает все больше и больше участников. Их число в текущем году увеличилось по сравнению с 2019 годом в два раза, по сравнению с 2018 годом — в 4,5 раза^[10]. При этом на конкурс направляются и проекты, содержащие предложения по совершенствованию портала «Открытый бюджет города Москвы», что говорит о заинтересованности граждан в развитии этого инструмента. Но, к сожалению, это никак не отразится на показателях рейтинга, хотя и является свидетельством повышения бюджетной грамотности населения и уровня популяризации бюджетных данных на уровне Москвы.

Обобщая все вышесказанное, можно говорить о том, что в настоящее время регионам требуются новые ориентиры для обеспечения дальнейшего роста уровня открытости бюджетных данных, прежде всего основанные на переходе от простого предоставления информации к активному вовлечению граждан в бюджетный процесс. При определении этих новых ориентиров большую роль играет изучение опыта по вопросам открытости данных передовых регионов, оценка востребованности применяемых ими механизмов со стороны граждан и иных получателей информации. Для механизмов, доказавших свою эффективность, в рейтинге целесообразно сформировать новые показатели оценки, что будет напрямую стимулировать регионы к их внедрению.