В период с 1994 и примерно по 2013 год велась целенаправленная работа по становлению, реформированию и развитию местного самоуправления на конституционных принципах. С 2014 года в стране наблюдается переход к контрреформе местного самоуправления, которая в текущем году получила конституционное закрепление.
Андрей Николаевич ШИРОКОВ, кандидат политических наук, действительный государственный советник Российской Федерации
Светлана Николаевна ЮРКОВА, профессор кафедры управления ГБОУ ВО Московской области «Академия социального управления», доцент, кандидат технических наук
Проанализировав предложенные Президентом РФ поправки в Конституцию РФ, касающиеся местного самоуправления, мы пришли к следующим выводам.
Первое. Новое положение, устанавливающее, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, является новым только в прямой констатации факта, и без этого следующего из совокупности уже существующих норм Конституции РФ.
Второе. В законопроекте имелись отдельные неопределенности в формулировках, вызывающие неясности относительно финансовых гарантий местного самоуправления, компетенции и ряда других вопросов его организации и деятельности. Это можно было урегулировать федеральными законами как в позитивном, так и в негативном для местного самоуправления смысле.
Мы с достаточной долей уверенности утверждали и сейчас утверждаем, что внесенный Президентом РФ законопроект ничего относительно местного самоуправления радикально не менял. Он лишь подтверждал существующее положение местного самоуправления в политической системе России и, удаляя одни неясности в ряде вопросов, вносил некоторые другие. Такое положение дел сохранялось до внесения поправок к законопроекту во втором и третьем чтениях в Государственной думе, за которые впоследствии проголосовали 77,9% избирателей. Так, «президентский» законопроект пополнился поправками, которые, по нашему мнению, теперь уже действительно самым заметным образом изменяют ранее установленные конституционные основы местного самоуправления. Их немного, но они имеют принципиальный характер.
Не совсем конкретно и не совсем обязательно
Первая из таких поправок относится к части 1 статьи 131 Конституции РФ и определяет, что «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом». Напомним, что прежняя редакция Основного закона определяла территориальную основу местного самоуправления иначе и более конкретно — городские и сельские поселения и другие территории. Другие территории — не совсем конкретно, но и не совсем обязательно. Поселения — конкретно и обязательно. Это не только наша позиция, но и позиция Конституционного суда РФ. Например, постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года №
Поправка не отрицает возможности осуществления местного самоуправления в поселениях, но и не устанавливает обязательность его осуществления в этих территориальных образованиях. Зачем и почему возникла такая поправка, вполне понятно. Она окончательно закрепляет правомочность явной тенденции к укрупнению муниципальных образований, к централизации местной публичной власти, уже отразившейся в законодательстве (Федеральный закон № 131‑ФЗ) и реализуемой на практике. Интересант также известен — органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления бывших муниципальных районов, стремившиеся стать или уже ставшие органами местного самоуправления муниципальных округов (городских и сельских), поглощающих поселения.
Вроде бы какая разница, есть ли такая конституционная норма или ее нет, если она уже существует в законе и в правоприменительной практике? Но разница очевидна: закон можно оспорить в том же Конституционном суде РФ или иным способом добиться его изменения, с Конституцией же не поспоришь, ее нормы — всерьез и надолго.
Каковы же последствия данной поправки для существования и развития местного самоуправления? Местное самоуправление зародилось, становилось и развивалось в поселениях, сначала городских, а потом и сельских, потому что именно там реализуются повседневные потребности жителей, и осуществляются они с учетом особенностей, присущих данному конкретному месту. А люди, живущие в этом месте, точнее всех осознают свои потребности, знают особенности места, формулируют требования к местной власти и могут осуществлять контроль за ее деятельностью. Они, кроме того, объективно являясь и ощущая себя территориальным коллективом, прямо заинтересованы и готовы инициативно участвовать в улучшении качества своей жизни. В этом суть местного самоуправления. Размывая естественную территориальную основу местного самоуправления, мы тем самым ликвидируем его и подменяем чем-то совершенно иным, имеющим некоторые формальные признаки местного самоуправления и сохраняющим его наименование.
Что интересно, и до, и после принятия поправки сохраняется положение о том, что территории муниципальных образований определяются «с учетом исторических и иных местных традиций». Как известно, с незапамятных времен, точнее, со времен зарождения местного самоуправления в России и при его существовании в том или ином виде при всех политических режимах базовым уровнем местного самоуправления являлись поселения. Даже во времена Советского Союза, когда местное самоуправление не признавалось, а его место занимали местные органы государственной власти, эти органы в обязательном порядке создавались в поселениях.
Интересно также, какой логикой руководствовался законодатель, заявляя о необходимости существования публичной власти «шаговой доступности», широкого вовлечения граждан в решение общественно значимых вопросов и т. п., в то же время разрушая территориальную основу всего этого? Заметим еще, что принятые поправки в Конституцию РФ (поправки в целом, а не только в части местного самоуправления) направлены на некоторую деконцентрацию и децентрализацию власти, перераспределение ее между федеральными властными институциями, между федеральным центром и регионами, а в отношении местного самоуправления происходит прямо противоположное.
Без права организационной обособленности
Вторая принципиальная поправка — дополнение статьи 131 частью 1.1, предусматривающей возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и в случаях, установленных федеральным законом. Как и в предыдущем случае, мы снова имеем дело с конституционным закреплением норм, уже существующих в Федеральном законе № 131‑ФЗ. Они, по нашему мнению, нарушают принцип организационной обособленности местного самоуправления в системе публичной власти, ограничивают право жителей полностью самостоятельно формировать свои органы публичной власти, позволяют навязывать жителям удобных субъектам РФ кандидатов на муниципальные должности, делая их зависимыми и фактически подчиненными органам государственной власти. Все это тоже не способствует развитию местного самоуправления и максимальному использованию его потенциала. И вновь повторимся: это уже всерьез и надолго, без перспективы изъятия соответствующих норм из федерального законодательства.
Две рассмотренные конституционные новеллы уничтожают то, что было достигнуто огромными усилиями муниципального сообщества, — закрепление в Конституции РФ принципов самостоятельности местного самоуправления и его поселенческой организации. Насколько трудно это далось, настолько легко это разрушается.
Из гаранта в декларацию
В новой редакции Конституции незатронутой осталась статья 12. Она гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Осталась она, как видится, только благодаря тому, что относится к основам конституционного строя и изъять или изменить ее достаточно сложно. Однако внесенными изменениями и дополнениями в Конституцию РФ эта статья окончательно переведена в разряд деклараций. Может быть, не совсем уместно упоминать так называемый закон подлости, но он действует и невольно вспоминается: «Наиболее вероятным является событие наименее желаемое».
Особенность-ограничение или особенность-преференция
Наряду с изменениями и дополнениями, непосредственно затрагивающими базовые принципы организации местного самоуправления, в Конституцию РФ внесены и более частные, но тоже обращающие на себя внимание и могущие повлечь существенные последствия. К таким можно отнести дополнение статьи 131 частью 3, допускающей возможность установления федеральным законом особенностей осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов РФ и на других территориях. Соответствующие нормы также есть в действующем Законе № 131‑ФЗ, и последствия конституционного закрепления их почти аналогичны сказанному выше.
Обратите внимание: в данном случае мы употребляем слово «почти», потому что здесь не все так однозначно. При написании главы упомянутого Федерального закона, посвященной особенностям организации местного самоуправления, осуществлялся тщательный отбор территорий, для которых наличие особенностей по ряду причин неизбежно или даже позитивно. Например, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, во-первых, по своему статусу — субъекты РФ; во-вторых, они, строго говоря, и не города в принятом понимании, а территории, состоящие из собственно городов с этими наименованиями и других населенных пунктов, входящих в их состав. Еще один город федерального значения — Севастополь — также субъект РФ и к тому же территория размещения базы Военно-морского флота. Все наукограды независимо от других факторов получили статус городских округов, и это способствует их развитию. В отношении других территорий, где законом предусмотрены особенности организации местного самоуправления, также можно привести объективные причины установления особенностей.
А что мы можем получить из вновь вводимой конституционной нормы? Наличие в ней упоминания городов федерального значения никаких вопросов не вызывает. Что же касается административных центров (столиц) субъектов РФ, то это обычные города. Мало того, наличествующая в этих городах инфраструктура и вообще имеющиеся ресурсы наилучшим образом способствуют функционированию местного самоуправления без всяких ограничений. Почему мы говорим об ограничениях, а не о преференциях, которые тоже могут быть отнесены к особенностям? Потому что нет никакого сомнения в том, что органы государственной власти субъектов РФ приложат все усилия, чтобы для их административных центров были установлены именно ограничения. Но и это еще не все возможные издержки от введения новой конституционной нормы. Слова «и на других территориях» позволяют законодателю устанавливать какие угодно особенности для любых территорий. А начальные слова нормы «Особенности осуществления публичной власти» в совокупности со словами «и на других территориях» допускают возможность осуществления публичной власти на любых территориях органами государственной власти без создания органов местного самоуправления. Надо понимать, что в Конституции каждое слово важно и имеет более глубокий смысл, чем кажется на первый взгляд.
Гармонизация законодательства: правим Конституцию
Обратимся к еще одной заинтересовавшей нас конституционной новации: новая редакция части 1 статьи 132 Конституции РФ. Во-первых, слово «устанавливают» в отношении местных налогов и сборов заменено словом «вводят». Было очевидно, что предусмотренные действующим налоговым и бюджетным законодательством налоговые полномочия органов местного самоуправления действительно не являются полномочиями по установлению местных налогов и сборов, а позволяют их только вводить в пределах, установленных законодательством. Мы не будем здесь обсуждать, правильно ли это. Фактом является лишь то, что существующее противоречие между Конституцией РФ и текущим законодательством разрешается в пользу законодательства путем внесения изменения в Конституцию РФ, а не наоборот.
Во-вторых, в новой редакции Конституции из вопросов местного значения изъято осуществление охраны общественного порядка. И это длящаяся коллизия между конституционной нормой и действующим законодательством в области безопасности, и она решена в пользу законодательства. Сам по себе вопрос очень спорный, обсуждавшийся многие годы, начиная с момента принятия Конституции. По всей видимости, государство не готово к децентрализации полицейских функций, но нас больше интересует постоянно проявляющаяся общая тенденция: все противоречия между Конституцией РФ и законами устраняются внесением изменений и дополнений в Конституцию.
В новой редакции Конституции из вопросов местного значения изъята охрана общественного порядка. Коллизия между конституционной нормой и действующим законодательством решена в пользу законодательства
В-третьих, в действующей редакции Конституции РФ введено новое полномочие органов местного самоуправления — обеспечение в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи (полномочие это или вопрос местного значения, до конца неясно). Притом что учреждения здравоохранения в абсолютном большинстве являются государственными, понять, как органы местного самоуправления могут обеспечить доступность медицинской помощи, невозможно. Невозможно понять и то, почему же, если речь зашла о социальной сфере, в Конституции не закреплено, например, обеспечение общего образования. Функция не менее важная, и соответствующие учреждения в муниципальной собственности находятся. Логика здесь явно не просматривается.
Подводя итог вышесказанному, мы можем констатировать, что в 1993 году в Конституции РФ удалось закрепить основополагающие принципы реального местного самоуправления. В последующие годы велась целенаправленная работа по становлению, реформированию и развитию местного самоуправления на конституционных принципах. С 2014 года начинается нарастающий откат, переход к контрреформе местного самоуправления, которая в текущем году получила конституционное закрепление. Это не пустые слова, они подтверждаются многим, прежде всего анализом генезиса профильного законодательства и правоприменительной практики. Печально, но наш итоговый вывод — государство по-прежнему не очень доверяет своим гражданам даже в решении ими самостоятельно сугубо местных вопросов.
Пакетное решение
Еще один вопрос хотелось бы обсудить в рамках данной статьи, а именно способ принятия поправок к Конституции РФ. Нам это представляется важным и показательным. Сама идея выяснения и учета отношения граждан к предлагаемым поправкам, высказанная Президентом РФ, не может вызвать ничего, кроме полного одобрения. Понятно, что внесенные в Конституцию РФ изменения и дополнения формально не изменяют основы конституционного строя, но касаются всех. Это правильно, за исключением механизма голосования пакетом. Когда речь идет о пакете изменений и дополнений, связанных одной сквозной логикой, взаимоувязанных, системных, наконец, тогда такое голосование оправданно и даже необходимо. Но здесь мы имеем дело с совершенно разнородными блоками изменений и дополнений, и трудно предполагать, что каждый голосующий согласен со всем предложенным. Скорее надо думать, что дело обстоит строго наоборот.
Мы не берем в расчет тех, кто голосует, не задумываясь, сердцем, как принято говорить. Такие всегда есть. Нас интересуют люди думающие, а они, очевидно, испытали когнитивный диссонанс. Глава Центризбиркома высказалась по этому поводу весьма цинично — пусть решают, что для них важнее: то, с чем они согласны, или то, с чем не согласны. На одной чаше — гарантированные социальные блага, на другой — эфемерная политическая система, права и свободы и тому подобные «мелочи». Ясно, что подавляющее большинство проголосует за первое, а второе пойдет «впристяжку».
Есть большое подозрение, что на то и делался расчет, по крайней мере, в отношении местного самоуправления. Им по-настоящему озабочено и в нем разбирается, к сожалению, не очень значимая часть граждан. Почему бы этим не воспользоваться. Для нас это не отвлеченные рассуждения, а и собственная проблема. Мы и за социальные гарантии, и за предлагаемые изменения в системе государственной власти, но мы против конституционного узаконения фактической ликвидации местного самоуправления. И что делать? Один из уважаемых экспертов сказал в частной беседе, что больше не занимается исследованиями в этой области, поскольку нет предмета исследования. Может быть, это крайняя позиция, а может быть, уже и нет.
