На передовой

В 2020 году Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами» прошел в тринадцатый раз. Несмотря на мистическое число, на сложную экономическую и эпидемиологическую обстановку, конкурс состоялся. И хотя вместо традиционной конференции, в рамках которой обычно проходит награждение победителей, журналу «Бюджет» пришлось проводить онлайн-конференцию, мероприятие получилось интересным и актуальным.

В текущем году пандемия, вызванная коронавирусом, изменила все планы. Вот и XIII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами», организованный журналом «Бюджет» совместно с Союзом финансистов России, стал заложником этой ситуации. Как подчеркнул руководитель объединенной редакции ИД «Бюджет» В. Д. Дзгоев, конференция, приуроченная к подведению итогов конкурса, прошла в необычное время и в необычном формате. Но, как отметила генеральный директор ассоциации экспертов «Центр фискальной политики», выступившая модератором мероприятия, Г. В. Курляндская, нет худа без добра: на конференцию, прошедшую 24 сентября, зарегистрировалось рекордное число участников — 1,3 тысячи.

Бюджет-2021 — под воздействием пандемии

От имени Союза финансистов России победителей конкурса и всех участников конференции приветствовала Н. С. Максимова, председатель Совета Союза финансистов России, заместитель председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам. Она сравнила финансистов с врачами, поскольку они, как и медики, стоят на передовой в борьбе с пандемией. Ведь победа над болезнью в большой степени зависит от четкой и оперативной работы финансистов всех уровней.

Далее ее выступление было посвящено горячей для финансистов теме — формированию бюджетов. По словам спикера, в Государственной думе продолжается активная работа по внесению поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы. «Приоритетом для нас является исполнение положений обращений и посланий Президента РФ, в которых были обозначены меры социальной поддержки наших граждан и национальные цели: рост благосостояния людей, забота об их здоровье, выполнение всех социальных обязательств, которые взяло на себя государство, — отметила Максимова. — Многие задачи, поставленные президентом, относятся к полномочиям местных органов власти. И сегодня, когда местное самоуправление включено в единую систему публичной власти, мы понимаем, насколько важно, чтобы все его полномочия были финансово обеспечены». Этот вопрос депутаты поставили перед Правительством РФ. В ответ оно сформировало предложение по смягчению бюджетного правила на 2021 год, что позволяет увеличить предельный объем расходов федерального бюджета.

Напомним, что БК РФ устанавливает расчетный объем дополнительных нефтегазовых доходов, которые могут быть направлены на расходы: он определен на уровне 585 миллиардов рублей ежегодно на период до 2023 года. Принято решение увеличить предельный объем расходов федерального бюджета на 2021 год до 1,46 триллиона рублей. Это связано с тем, что федеральный бюджет несет большие расходы на мероприятия по борьбе с пандемией. «Мы надеемся, что эти дополнительные ресурсы позволят адаптировать бюджет к новым макроэкономическим условиям и продолжить использовать те меры борьбы с последствиями пандемии, которые успешно себя зарекомендовали в 2020 году», — сказала депутат.

Кроме того, принято решение о том, что в случае падения нефтегазовых доходов Правительство РФ может использовать средства Фонда национального благосостояния в размере не более 1% ВВП без корректировки предельного объема расходов федерального бюджета. Также есть предложение закрепить в БК РФ на постоянной основе новации, которые были введены в текущем году в связи с пандемией и которые хорошо себя зарекомендовали. Прежде всего это касается бюджетных кредитов, в том числе и муниципальным образованиям. В текущем году увеличен срок (с 90 до 180 дней), на который Федеральное казначейство имеет право выдавать бюджетные кредиты регионам и муниципалитетам. Предусмотрена поддержка государственных и муниципальных учреждений, которые выполняют государственные задания. Если госзадание не выполнено из-за пандемии, то субсидии, выделенные этим учреждениям, сокращаться не будут. «Эта важная мера поддержит наши учреждения в такой непростой момент», — отметила Максимова. Она также считает, что необходимо сохранить норму об использовании остатков, переходящих с текущего года на последующий. Если раньше остатки направляли на покрытие общих расходов федерального бюджета, то уже третий год эти средства используют в качестве резервных ресурсов. Их вносят в Резервный фонд Правительства РФ, и по его решению они могут направляться на те же цели и даже тем же регионам, которые по тем или иным причинам эти средства не использовали.

Межбюджетные отношения

О том, что будет положено в основу межбюджетной политики в 2021 году, рассказала И. И. Скляр, заместитель начальника отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России. Но прежде она обрисовала текущее положение дел.

В связи с непростой экономической ситуацией Департамент межбюджетных отношений ежемесячно проводит мониторинг исполнения местных бюджетов по всем видам муниципальных образований. Как отметила Скляр, по данным, полученным из казначейской системы на 1 сентября, пока бюджеты всех семи видов муниципалитетов исполняются с профицитом. Наибольший профицит — 35,4 миллиарда рублей — сложился по муниципальным районам. Бюджеты городских округов исполнены с профицитом 20,1 миллиарда рублей, городских поселений —1,6 миллиарда рублей, сельских поселений — 3,9 миллиарда рублей и т. д. Общий профицит местных бюджетов — 65,1 миллиарда рублей.

Отмечен рост доходов на 6,8%, в том числе собственных доходов. При этом идет активный рост межбюджетных трансфертов. «По сравнению с аналогичным периодом прошлого года трансферты выросли на 20,9 процента, — отметила Скляр. — Это говорит о том, что Российской Федерацией в отношении регионов и регионами в отношении местных бюджетов оказывается усиленная финансовая поддержка». Особенно это касается второго квартала, когда из-за введенных ограничений и мер поддержки бизнеса просело поступление отдельных налоговых и неналоговых доходов. Как обстоят дела с доходами на местном уровне, более подробно можно увидеть на рисунке 1. Из всех налогов только по НДФЛ сложился небольшой рост (2,8%). Этому способствовали меры по сохранению рабочих мест, принимаемые региональными органами власти.

Что касается основных направлений поддержки доходной базы местных бюджетов в 2020–2024 годах, то спикер, во-первых, отметила поэтапное доведение нормативов зачисления акцизов на нефтепродукты в консолидированные бюджеты субъектов РФ к 2024 году до 100%. Эти шаги направлены на то, чтобы регионы во исполнение статьи 58 БК РФ как можно больше средств направляли местным бюджетам, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов.

Во-вторых, реализация норм Закона от 2 августа 2019 года № 307‑ФЗ, предусматривающих передачу регионами, муниципальными районами, городскими округами с внутригородским делением единых нормативов отчислений от неналоговых доходов, которые начали действовать с 2020 года (штрафы, предусмотренные КоАП РФ, плата за негативное воздействие, плата за пользование водными объектами и т. д.).

В-третьих, расширение практики инициативного бюджетирования. Как отметила Скляр, на эту сферу возлагается большая надежда. В текущем году были внесены изменения в БК РФ, предусматривающие включение инициативных платежей в неналоговые доходы местных бюджетов.

В-четвертых, введение туристического сбора. «Право определять, вводить сбор или нет, будет предоставлено органам местного самоуправления всех муниципальных образований независимо от того, историческое это поселение или нет», — рассказала Скляр. Хотя в существующих реалиях данный вопрос неоднозначный. «Надо хорошо подумать — вводить туристический сбор или нет, ведь сегодня гостиничный бизнес и так испытывает большие трудности», — посоветовала спикер.

Под контролем Минфина России

«Мы ежегодно оцениваем качество межбюджетных отношений на региональном уровне, — напомнила участникам вебинара Скляр. — Мы смотрим проекты региональных бюджетов с тем, чтобы понимать, насколько субъекты РФ правильно внедряют на практике требования БК РФ, как выстраивают взаимоотношения с финорганами муниципальных образований». В отношении дотации специалисты Департамента межбюджетных отношений проверяют, как выравниваются бюджеты городских округов. «Теперь городские округа у нас в одной группе с муниципальными районами, и их бюджеты выравниваются по статье 138 БК РФ, из поселенческого фонда выравнивания (статья 137 БК РФ) они изъяты», — напомнила Скляр. Далее проверяем наличие возможности учета неналоговых доходов в доходном потенциале, снижение критерия выравнивания и размеров дотации, особый порядок расчета уровня дотационности для преобразованных муниципальных образований. Контролируем, как регион соблюдает ограничения по нераспределенному объему дотаций. «На 2020 год все дотации муниципалитетам в региональном бюджете должны быть распределены на 100 процентов, без наличия нераспределенного резерва, — рассказала спикер. — На 2021–2022 годы нераспределенный резерв должен составлять не более 20 процентов». В поле зрения попадают и заключение с муниципалитетами соглашений по социально-экономическому развитию, по оздоровлению экономики, меры ответственности. Таким образом, Минфин России анализирует, как регион работает по статье 136 БК РФ по соблюдению мер ограничения.

В отношении субсидий проверяется, в полном ли объеме они распределены законом о бюджете субъекта РФ между муниципальными образованиями (кроме конкурсных субсидий и субсидий из двух резервных фондов). В 2020 году субсидии должны быть распределены на 100%, на 2021 год нераспределенный резерв — до 5%, на 2022 год — до 10%. Проверяется наличие условий софинансирования расходов из регионального бюджета, нормативных правовых актов по распределению конкурсных субсидий, а также многое другое.

Новая платежная система Казначейства России

С 1 января 2021 года финансовые органы ждут большие изменения в работе с Казначейством России. О том, какие именно, рассказал А. С. Васин, начальник Управления совершенствования функциональной деятельности Федерального казначейства. Новации связаны с изменениями БК РФ в части казначейского обслуживания и создания системы казначейских платежей.

Как отметил спикер, в рамках системы казначейских платежей предусматривается перевод всех банковских счетов, открытых казначейству в Центральном банке, в учетную систему Казначейства России и создание так называемого единого казначейского счета (ЕКС). «На первом этапе единых казначейских счетов будет открыто по количеству территориальных органов Федерального казначейства, — рассказал Васин. — Однако в дальнейшем мы планируем проводить операции с использованием одного единого казначейского счета». По его словам, все денежные средства публично-правовых образований будут обособленно учитываться на соответствующих казначейских счетах, которые откроют финансовым органам в Федеральном казначействе. Все платежи по данным счетам будут осуществляться в соответствии с едиными правилами организации и функционирования системы казначейских платежей. «Таким образом, более 44 тысяч различных типов счетов, которые имеют органы Федерального казначейства в системе Центрального банка, будут переведены в учетную систему Казначейства России», — рассказал спикер. По его словам, расчеты между участниками казначейских платежей и контрагентами, счета которых открыты в кредитных организациях и Банке России, будут осуществляться посредством единого казначейского счета.

Федеральное казначейство выступает оператором единой системы казначейских платежей (ЕСКП). По словам Васина, ЕСКП позволит оптимизировать платежную функцию ведомства, предоставит возможность осуществлять быстрые прямые расчеты между его клиентами, в том числе находящимися в различных регионах России. «Реализация указанных новаций потребовала серьезного правового регулирования, — отметил чиновник. — В настоящее время из 36 нормативных правовых актов, призванных регламентировать функционирование системы, принято 29. Ключевыми являются правила организации и функционирования системы казначейских платежей и порядок казначейского обслуживания».

Фактически систему казначейских платежей можно сравнить с национальной платежной системой, в которой казначейство выступает в роли расчетного банка. Как рассказал спикер, Казначейству России и его территориальным органам будут присвоены банковские идентификационные коды, которые наряду с наименованием необходимо указывать в реквизитах банка-плательщика или банка — получателя средств. Единый казначейский счет будет указываться в реквизите, предназначенном для указания номера корреспондентского счета банка, а казначейский счет, открытый публично-правовому образованию, заменит номер расчетного счета плательщика или получателя средств (рисунок 2).

Рекомендации по переходу на новую систему

«Поскольку изменения, которые нас ждут, значительные, то подготовка к переходу на систему казначейских платежей идет уже сейчас, — рассказал Васин. — До всех участников системы казначейских платежей мы доводим информацию о реквизитах казначейских банковских счетов, входящих в состав единого казначейского счета, об особенностях приема и исполнения платежного документа и тому подобное».

Чтобы переход на систему казначейских платежей был безболезненным и без различных сюрпризов, спикер дал ряд рекомендаций. Первая рекомендация: всем финансовым органам, бюджетным и автономным учреждениям, другим участникам бюджетного процесса до конца текущего года необходимо проанализировать свои правовые акты, договоры на предмет необходимости внесения в них изменений и уведомить об этих изменениях контрагентов. Вторая — до конца года следует актуализировать все платежные реквизиты для приема платежей от контр­агентов и проинформировать об этом внешнюю среду. «Подчеркну, что ни один платеж, поступивший по реквизитам закрываемых казначейских счетов, не будет потерян, — пообещал Васин. — Проработаны процедуры автоматической маршрутизации денежных средств и соответствующих им платежных документов». Третье — необходимо адаптировать информационные системы к актуальным форматам электронного взаимодействия, вступающим в силу с 1 января 2021 года. Уточненный формат такого взаимодействия размещен на сайте Федерального казначейства.

Четвертая рекомендация — до конца года всем публично-правовым образованиям необходимо предоставить в территориальные органы Федерального казначейства заявление на открытие казначейских счетов с указанием даты открытия 1 января 2021 года и, соответственно, предоставить к каждому счету карточку образцов подписей. Пятая — с 1 января по 1 апреля 2021 года всем финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований необходимо закрыть счета, открытые в подразделениях Банка России и кредитных учреждениях.

Поскольку все средства публично-правовых образований будут сконцентрированы на ЕКС, у ведомства открываются большие горизонты по управлению ликвидностью. «По нашей оценке, прирост средств, доступных к размещению при переходе на ЕКС, может составить один триллион рублей. Что трансформируется примерно в 50–60 миллиардов рублей допдоходов», — отметил Васин. Доходы от управления ликвидностью нового ЕКС будут распределяться между соответствующими публично-правовыми образованиями пропорционально остаткам средств на счетах соответствующих бюджетов.

О бюджетных кредитах

Васин обратил внимание участников конференции и на реализацию новаций бюджетного законодательства. Как известно, Казначейство России предоставляет бюджетные кредиты субъектам РФ и муниципальным образованиям. В текущем году было выдано 166 бюджетных кредитов 111 муниципальным образованиям. Максимальный объем предоставляемых средств превысил 25 миллиардов рублей. Плата за пользование данными средствами в совокупности составила 5,5 миллиона рублей. Если бы муниципальные образования привлекли столько же банковских кредитов, плата за пользование деньгами превысила бы 540 миллионов рублей. То есть практически в 100 раз больше!

Для развития этого механизма в БК РФ внесены изменения, предусматривающие возможность предоставления кредитов на срок до 180 дней. В настоящее время подготовлены изменения в БК РФ, в рамках которых предоставление бюджетного кредита может осуществляться в так называемой револьверной форме. Это возобновляемый кредит, который выдается в пределах установленного лимита и сроков погашения в любое время, автоматически, без дополнительных переговоров между сторонами кредитного соглашения. Это то, что так долго обсуждалось финансовым сообществом.

ВГ(М)ФК: стандарты приняты, стандарты в действии

Комплексные изменения в БК РФ, внесенные Законом № 199‑ФЗ, вступили в силу в полном объеме. Напомним, что в законе был ряд отложенных норм, в том числе касающихся правового регулирования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Теперь правовое регулирование ВГ(М)ФК выглядит так: первый (верхний) уровень — федеральные стандарты ВГ(М)ФК, устанавливающие принципы контрольной деятельности, права и обязанности органов контроля, права и обязанности объектов контроля. К данному уровню относятся федеральный стандарт о принципах контрольной деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2020 года № 95 и федеральный стандарт о правах и обязанностях органов контроля, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2020 года № 100.

Второй уровень — федеральные стандарты, поэтапно описывающие все стадии контрольной деятельности: начиная от планирования и заканчивая подготовкой отчетности. Всего утверждено семь стандартов, единых для всех уровней бюджетной системы. «Если ранее на каждом уровне бюджетной системы были свои порядки, свои стандарты, то теперь контроль будет осуществляться по единым правилам, установленным федеральными стандартами, — подчеркнул С. С. Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России. — Это означает, что на муниципальном уровне органы ВМФК могут руководствоваться только федеральными стандартами».

В то же время федеральные стандарты предусматривают и описывают отдельные случаи, когда органы контроля могут принять ведомственные стандарты. «Здесь ключевое слово „могут“. То есть делать это необязательно, но если необходимо, то можно разработать стандарты, учитывающие специфику конкретного органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, такое право прописано», — обратил внимание спикер.

Самое важное то, что сейчас в полном объеме начинают работать пять стандартов второго уровня. Последним из них утвержден стандарт «Правила составления отчетности о результатах контрольной деятельности» (постановление Правительства РФ от 16 сентября 2020 года № 1478).

В связи с тем что формирование системы регулирования ВГ(М)ФК завершено, становится актуальным ряд вопросов. Вопрос первый: по каким правилам отрабатывать контрольные мероприятия, начатые до вступления федерального стандарта «Проведение проверок, ревизий, обследований и оформление их результатов^[1]»? В этой связи спикер напомнил, что во всех стандартах есть переходная норма о том, что они работают в отношении контрольных мероприятий, начатых после вступления документов в силу. «Если контрольное мероприятие началось до 20 августа текущего года^[2], то в отношении него действуют старые порядки, — разъяснил Бычков. — Некоторые коллеги поторопились отменить полностью старые порядки — этого не надо было делать».

Следующий вопрос возникает по поводу такого нюанса: стандарт "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований«^[3] вступил в силу раньше стандарта по проведению контрольных мероприятий. Таким образом, что делать, если проверка началась в начале августа и заканчивается она сейчас? Какими положениями руководствоваться контролерам при оформлении представления и предписания, уведомления о применении БМП? Новым стандартом реализации контрольного мероприятия или же старыми порядками? По словам спикера, если проверка начата до вступления в силу федерального стандарта «Проведение проверок, ревизий, обследований и оформление их результатов», все вопросы, связанные с проведением этого контрольного мероприятия, в том числе оформление результатов, регулируются по старому порядку. «Только к тем проверкам, которые начались после 20 августа, применяются новые федеральные стандарты», — подчеркнул представитель Минфина России.

Также спикер напомнил, что при планировании контрольных мероприятий на 2021 год уже применяется федеральный стандарт «Планирование проверок, ревизий, обследований» ^[4]. В нем указан закрытый перечень типовых тем контрольных мероприятий, дана методика оценки рисков, выбора объектов контроля. По словам Бычкова, если органу контроля в положении федерального стандарта в части определения критериев (по вероятности, существенности) чего-то не хватает, то он может воспользоваться своим правом и принять ведомственный стандарт, который уточнит критерии выбора объектов контроля по направлению вероятности и существенности. В этой части стандарт достаточно гибкий.

О. В. ИЗУТОВА