В рамках подготовки предложений по системе антикризисных мер для поддержки социально-экономического развития российских городов фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) проводит среди муниципалитетов оперативный мониторинг. С результатами двух последних исследований и сделанных на их основе выводов вас познакомит данная статья. Первое из них — мониторинг бюджетов 19 крупных муниципалитетов, представляющих различные регионы России, — было необходимо, чтобы определить появившиеся в связи с пандемией новые для местных бюджетов зоны риска. Второе исследование, проведенное среди 13 городов, инициировано для изучения муниципальных программ с точки зрения необходимости их актуализации в условиях антикризисной повестки.
Александр Сергеевич ПУЗАНОВ, генеральный директор фонда «Институт экономики города»
Доходы: зоны риска
Снижение в результате реализации санитарно-эпидемиологических противовирусных мероприятий уровня экономической активности и начавшаяся после окончания карантинного режима рецессия требуют существенного увеличения расходов бюджетов всех уровней по ряду направлений. Необходимы дополнительные вложения в стимулирование экономики, занятости, поддержку социально уязвимых категорий граждан и граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В этой связи возрастают требования к сбалансированности доходов и расходов бюджетов, в том числе местных.
В городской экономике снижение уровня экономической активности прогнозируется в первую очередь в отраслях сферы услуг, а также в секторе малого бизнеса и самозанятости. Поэтому зависимость местных бюджетов от доходов, генерируемых именно в этих секторах, может стать существенным фактором риска бюджетной несбалансированности.
Общие для местных бюджетов проблемы, крупные и крупнейшие города здесь не исключение, всем хорошо известны. Прежде всего это высокая зависимость от безвозмездных поступлений из регионального бюджета и, как следствие, относительно низкая мотивация к мобилизации собственных источников налоговых и неналоговых доходов. При этом структура источников собственных доходов местных бюджетов от города к городу весьма различается. Во многом она зависит от результативности политики органов МСУ по мобилизации собственной налоговой базы. На местном уровне ее обеспечивает в основном малый бизнес (это налоги на совокупный доход — федеральные налоги, подлежащие зачислению в бюджеты городских округов по нормативу 100%[1]), а также недвижимое имущество физических лиц и земельные участки, находящиеся в частной собственности (за некоторыми исключениями, например, земельные участки под многоквартирными домами не подлежат налогообложению земельным налогом).
При этом до последнего времени показателями эффективной социально-экономической и бюджетной политики местных властей считались, с учетом возможных оговорок, следующие индикаторы. Во-первых, относительно высокая доля доходов от налогов на совокупный доход (ЕНВД, УСН, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, единый сельхозналог) является индикатором активной работы по развитию малого бизнеса, для которого указанные налоговые режимы и предусмотрены. Во-вторых, высокая доля земельно-имущественных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) — индикатор активности в сфере управления земельными ресурсами, объектами жилой недвижимости и эффективности экономической и градостроительной политики, выражаемой в капитализации недвижимого имущества. В-третьих, высокая доля поступлений от неналоговых доходов, аренды муниципального имущества демонстрирует эффективность управления муниципальным имуществом.
В представленной таблице, построенной на основе выборки 19 крупнейших, крупных и больших российских городов, показано, что суммарная доля доходов их бюджетов от налогов на совокупный доход, используемых в налогообложении малого бизнеса и самозанятых, составляет от 3% (в Абакане) до 21,7% (в Мурманске). Высокая доля таких налоговых доходов в Мурманске и Южно-Сахалинске, скорее всего, связана с особенностями налогообложения рыбохозяйственной деятельности[2] и не может быть однозначно признана фактором риска. Зато в Казани, Оренбурге и Уфе, где доля доходов от налогов на совокупный доход составляет более 10%, риски существенного сокращения фактических бюджетных доходов достаточно велики.
Малый и средний бизнес формирует также существенную долю доходов местного бюджета от аренды муниципального имущества. Если в большинстве рассматриваемых муниципальных образований доля указанных неналоговых доходов в общем объеме доходов не превышает
Таким образом, в зоне риска оказываются бюджеты городов, где значительная доля бюджетных доходов зависит от активности малого бизнеса — налоги на совокупный доход, доходы от аренды муниципального имущества. Как правило, в эту группу входят растущие высокодиверсифицированные городские экономики. В исследовании они представлены городами Екатеринбург, Казань, Оренбург, Уфа, Химки, Мурманск, Южно-Сахалинск. В зоне риска в этих муниципалитетах находится не менее 15% планируемых доходов местных бюджетов
Относительным островом стабильности в структуре местных бюджетов являются местные налоги на землю и на имущество физических лиц, которые в меньшей степени зависят от текущего состояния экономики. Риски снижения доходов по таким налогам носят скорее среднесрочный характер и связаны с возможной переоценкой в будущем кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, если рыночная стоимость указанных объектов недвижимости существенно снизится вместе со снижением общего уровня экономической активности.
В рассматриваемой выборке местных бюджетов доля земельно-имущественных налогов наиболее высока в Казани и Тольятти — 17,9 и 15,2% соответственно. В интервале
Таким образом, даже в условиях низкой степени автономии местных бюджетов, зависимости от межбюджетных перечислений со своей потенциальной налоговой базой города обращаются совершенно по-разному и как итог получают разные результаты. Парадокс пандемического кризиса в том, что муниципальные образования, проводившие активную политику по мобилизации собственной налоговой базы, получили отрицательный стимул к дальнейшему развитию в этом направлении.
Муниципальные программы в антикризисной повестке
Пандемия коронавируса и вынужденные ограничительные меры борьбы с ней поставили перед муниципалитетами принципиально новые задачи, связанные с преодолением негативных эффектов приостановки экономической деятельности и разработкой системы антикризисных мероприятий. Представляется, что основным инструментом решения этих задач должны быть муниципальные программы, позволяющие решать их последовательно и системно в контексте стратегического планирования в целом.
С этой точки зрения целесообразно посмотреть на уже реализуемые муниципальные программы. В условиях необходимости проведения антикризисных мероприятий возможно как дополнение действующих программ новыми мероприятиями, увеличение бюджетных расходов на уже проводимые мероприятия, так и исключение отдельных утративших актуальность мероприятий, сокращение расходов по ним. Последнее также важно в контексте поиска дополнительных средств на реализацию антикризисных мер.
Эффективность этих действий зависит от исходного состояния программирования на местном уровне. А именно адекватной структуризации мероприятий по муниципальным программам, степени детализации программных мероприятий, распределения ресурсов по программам и мероприятиям разного типа, учета в программах внебюджетных источников финансирования мероприятий и т. п.
Чтобы выявить готовность российских городов к новым вызовам, была сформирована выборка из 13 городов, для каждого из которых были собраны данные о реализуемых в 2020 году муниципальных программах. Количество программ в этих городах существенно варьируется (рисунок). В большинстве городов действует от 14 до 20 муниципальных программ. Три города из выборки отклоняются от этого диапазона: с одной стороны, Орел и Омск, где муниципальных программ 7 и 11 соответственно, а с другой — Курган, где программ 33.
Поскольку в соответствии с действующим законодательством муниципальное управление привязано к исполнению перечня конкретных вопросов местного значения, вариативность содержания муниципальных программ в целом невелика. Расхождения в их количестве объясняются не разным комплексом решаемых задач, а скорее разным административным подходом к группировке программных мероприятий. В одних городах предпочитают объединять близкие отраслевые управленческие блоки в рамках одной программы, в других — выделять частные комплексы задач в отдельные программы. В целом можно говорить о типах муниципальных программ, имеющих сходную отраслевую направленность и нацеленных на решение близких вопросов местного значения или на реализацию сходных полномочий по решению вопросов местного значения.
Основные муниципальные программы
Можно выделить четыре типа программ, которые встречаются во всех без исключения рассматриваемых городах. Это программы, посвященные образованию, жилищной политике, культуре и развитию городской среды. Расходы на реализацию этих программ, как правило, преобладают и в общем объеме программных расходов местных бюджетов. Однозначным лидером здесь являются программы развития образовательной сферы, которые преобладают в структуре расходов всех рассматриваемых городов. При этом доли расходов по данному типу программ в совокупных программных расходах местных бюджетов существенно варьируются. В частности, в Орле и Чите на образовательный блок приходится более 70% всех программных расходов, в Тюмени, Вологде, Перми и Кургане доля таких программ не достигает 50% (хотя все равно превышает расходы по остальным программам), а во всех остальных городах она попадает в интервал
Состав мероприятий образовательных муниципальных программ при этом схож. Он включает расходы на питание и социальную поддержку учащихся, материально-техническое обеспечение учреждений и капитальные вложения в строительство и ремонт объектов образования. Последняя категория в контексте сложившейся эпидемиологической ситуации является ключевой. В ситуации, когда образовательные учреждения работают в удаленном режиме или не работают (например, в период летних каникул), особенно благоприятные условия создаются для проведения строительных и ремонтных работ. Кроме того, капитальные вложения в условиях кризиса могут оказать положительный эффект на строительную отрасль. Особенно важно то, что расходы на ремонт и строительство — самые значительные среди мероприятий программ данного типа. Соответственно, города, которые смогут в полной мере реализовать или даже увеличить расходы на запланированные капитальные мероприятия окажутся в более выигрышной ситуации.
Программы в сфере жилищной политики также включают в себя расходы на строительство (в частности, домов для молодых семей) и ремонт (в основном объектов инфраструктуры). Кроме того, в их рамках важную роль играют меры жилищной поддержки населения: переселение из аварийного жилья и предоставление муниципального жилья отдельным категориям граждан. Программы развития городской среды нацелены на благоустройство города, на поддержание в надлежащем состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, что также связано с капитальными вложениями. Представляется, что данные направления расходов также отвечают логике антикризисной повестки, поскольку не только решают жилищные проблемы граждан и повышают качество среды, но и обеспечивают дополнительный муниципальный спрос на рынке жилищного строительства и в сфере работ по благоустройству.
Последний тип программ, который встречается во всех 13 городах, — программы в сфере культуры. Они, как и вышеописанные, включают в себя расходы на строительство и ремонт (в данном случае — объектов культуры). Но немалая часть расходов выделяется на обеспечение деятельности музеев, театров, библиотек и других учреждений, подразумевающих непосредственный контакт между людьми. В ходе борьбы с пандемией деятельность этих организаций была приостановлена на определенный срок (в зависимости от региона). Некоторые из них до сих пор не восстановили деятельность в полном объеме, а в дальнейшем они продолжат оставаться пространствами повышенного риска заражения с учетом вероятности второй волны пандемии. Кроме того, проблемным направлением в этом смысле стало проведение массовых мероприятий — праздников, фестивалей, выставок и пр. Даже в условиях посткризисных послаблений риски сохраняются.
В связи с этим расходы на данные направления видятся менее актуальными (за исключением заработной платы занятых в этих сферах) и скорее даже подлежащими сокращению. В отдельных муниципальных образованиях (в частности, в Перми) соответствующие мероприятия уже были пересмотрены. Но важно понимать, что речь идет не о механическом урезании расходов, а скорее об их реструктуризации: в частности, актуальность приобретает частичный перевод деятельности в сфере культуры в онлайновый режим там, где это физически возможно.
Социальные программы
Социально-экономические последствия пандемии обострили актуальность антикризисных мероприятий и по другим направлениям, не входящим в число основных направлений расходования бюджетных средств городских округов. В том числе по причине ограниченности муниципальных полномочий в соответствующих сферах. Так, очевидно, что кризис неизбежно приведет к падению доходов населения, а в таких условиях особенно уязвимыми становятся категории граждан, для которых предусмотрена социальная поддержка (пенсионеры, молодые семьи, инвалиды, сироты). В этом отношении критично наличие специальных муниципальных программ, направленных на социальную поддержку отдельных групп населения (они действуют в Вологде, Красноярске, Омске, Перми, Рязани), на развитие гражданского общества (в том числе волонтерства) и поддержку НКО (таковые есть в Вологде, Костроме, Кургане, Тюмени).
Отдельные мероприятия социальной направленности присутствуют также в муниципальных программах жилищного и образовательного профиля (например, социальная поддержка детей из малообеспеченных семей в муниципальной программе городского округа Одинцово в сфере образования). Но в целом эти направления, особенно в части социальной поддержки, недопредставлены в системе муниципальных программ в силу отсутствия у муниципальных образований большинства необходимых полномочий (не считая случаев передачи на местный уровень государственных полномочий в этой сфере).
Поддержка малого бизнеса
Другая группа населения, на которой ощутимо отразились последствия ограничительных мер, — занятые в сфере малого предпринимательства. В большинстве регионов деятельность малого и среднего бизнеса на определенный промежуток времени оказалась практически заморожена, что в ряде случаев уже привело к сокращению штатов предприятий или полному их закрытию. Поскольку проблемы бизнеса затрагивают интересы не только предпринимателей, но и штата наемных работников, а также потребителей, поддержка малого и среднего предпринимательства имеет огромное социальное значение. Содействие развитию малого и среднего предпринимательства является одним из вопросов местного значения городского округа, важность реализации которого в сложившихся условиях значительно возрастает.
Между тем специализированные программы поддержки малого и среднего предпринимательства есть только в четырех городах выборки — Кургане, Красноярске, Одинцове и Тюмени. В десяти городах соответствующие меры зашиты в более комплексные программы экономического развития (иногда в формате отдельных подпрограмм), но в большинстве этих городов объем финансирования соответствующих мер крайне незначителен, если вообще присутствует. К примеру, в Вологде, хотя подпрограмма поддержки малого предпринимательства занимает более половины расходов на программу «Экономическое развитие города Вологды», в общей сумме программных расходов она практически незаметна.
«Цифра» и общественное здоровье
Не менее актуальной, но по другой причине, становится тема перевода услуг в онлайн-режим. Из-за опасности заражения при личном контакте людей, особенно в публичных местах, резко повысилась актуальность программ, направленных на информатизацию общества. В 2020 году такие программы действуют только в Кургане, Красноярске, Ставрополе и Вологде. Как правило, мероприятия в них нацелены на перевод муниципальных услуг в электронный формат: создание и развитие удобных интернет-сервисов, оцифровку документов, отказ от традиционного формата взаимодействия с гражданами, чреватого очередями.
Подобные мероприятия эпизодически встречаются и в программах более широкого профиля, например в программах повышения эффективности муниципального управления. Однако объемы расходов, выделяемые на программы и мероприятия такого рода, как правило, невелики (менее 0,5% от общего объема программных расходов).
Еще одна тема, которая стала особенно актуальной в связи с пандемией, — охрана общественного здоровья. В данном случае на муниципальном уровне не хватает полномочий для разработки собственных мер по улучшению общественного здоровья, эта тема почти полностью ушла на государственный уровень. В связи с этим специализированные программы в сфере развития здравоохранения отмечены только в Кургане и Чебоксарах. При этом в Чебоксарах на 2020 год на программу бюджетных средств не выделено, а в Кургане она посвящена исключительно организации выезда детей в оздоровительные лагеря, что в ситуации пандемии и сопутствующих рисков может не быть востребовано в полном объеме.
Тем не менее представляется, что, несмотря на отсутствие достаточных полномочий в сфере здравоохранения, муниципалитеты могут предусматривать комплекс мероприятий, направленных на стимулирование здорового образа жизни, формирование городской среды с низкими рисками инфицирования. Такие мероприятия могут быть предусмотрены как в рамках специальных муниципальных программ, так и в рамках программ развития физической культуры и спорта, модернизации городской среды, благоустройства.
В целом анализ структуры муниципальных программ и набора предусмотренных ими мероприятий показывает, что кризис, вызванный пандемией, требует серьезной перенастройки системы муниципальных программ (с параллельным перераспределением ресурсов как между программами, так и внутри системы программных мероприятий) с учетом новой антикризисной повестки.
[1] Статья 61.2 Бюджетного кодекса.
[2] Рыбохозяйственные организации и ИП, осуществляющие вылов водных биологических ресурсов, признаются налогоплательщиками ЕСХН (пункт 2.1 статьи 346.2 Налогового кодекса).
