В канун осенней сессии Государственной думы Федеральный экспертный совет по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления (далее — ФЭС) провел установочный вебинар, на котором муниципальное сообщество обсудило свои планы на ближайшую перспективу.
В установочном вебинаре Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам, который стал уже традиционным, приняли участие порядка 800 человек. Это руководители профильных региональных органов государственной власти, главы муниципальных образований, депутаты местных представительных органов из 60 регионов России.
Во взаимодействии
Основным событием прошедшего полугодия, в том числе в муниципальной сфере, стало, конечно же, принятие на всенародном голосовании поправок в Конституцию РФ, которые вступили в действие уже 4 июля. Как отметил И. В. Бабичев, руководитель аппарата Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, председатель ФЭС, одна часть поправок просто легализовала на конституционном уровне то, что уже было наработано практикой, что уже было утверждено правовыми позициями Конституционного суда РФ. А вот вторая часть поправок представляет определенные конституционные новеллы.
Важными Бабичев назвал поправки, внесенные в статью 131. В ней появилась новая часть 1.1, которая устанавливает, что «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». «Это серьезная новелла. Более того, Закон № 131‑ФЗ всегда подчеркивал, что органы власти в формировании своей структуры и кадровой политики независимы, — отметил Бабичев. — С нашей точки зрения, рассматривать эту норму необходимо во взаимоувязке с изменением статьи 133. А именно новеллой о публичных функциях, которые органы местного самоуправления выполняют во взаимодействии с органами публичной власти. Ну и, конечно же, со статьей 12 Конституции РФ». Из всего этого следует полагать, что региональная власть может вмешиваться в кадровую политику и в формирование структуры органов местного самоуправления только тогда, когда она совместно с органами местного управления осуществляет публичные функции.
Как подчеркнул председатель ФЭС, случаи осуществления публичных функций во взаимодействии двух уровней власти должен исчерпывающим образом устанавливать федеральный закон. Порядок и формы участия органов госвласти в формировании органов местного управления, назначении, освобождении должностных лиц также следует определять федеральным законом. При этом порядок и формы должны предполагать обязательное взаимодействие по вопросам назначения должностных лиц с органами местного самоуправления, прежде всего с представительными органами. И, наконец, степень ответственности органов госвласти за кадровое решение должна быть пропорциональна степени участия в этом процессе.
«Надо сказать, что один федеральный закон, который предполагает участие региональных органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц, принят еще в апреле текущего года, — напомнил Бабичев. — Это Федеральный закон от 24 апреля 2020 года № 147‑ФЗ, который в том числе внес соответствующие изменения в закон об образовании». Эти изменения предполагают, что "органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, осуществляют согласование назначения должностных лиц исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) муниципальных районов, муниципальных и городских округов (заместителей глав местных администраций, руководителей структурных подразделений местных администраций или отраслевых органов местных администраций), осуществляющих муниципальное управление в сфере образования«[1]. Спикер заметил, что в данном законе речь идет только о согласовании назначения, а о согласовании освобождения от должности нет ни слова.
Вторая публичная функция, которую органы местного самоуправления могут осуществлять во взаимодействии с региональными органами государственной власти, — это обеспечение доступности медицинской помощи. По мнению Бабичева, федеральный закон здесь должен расшифровать степень участия органов местного самоуправления в обеспечении доступности медицинской помощи и о какой именно помощи идет речь. Ведь этот термин объемный. Он включает в себя первичную медицинскую помощь, скорую помощь, высокотехнологичную и т. д. Вместе с тем стоит заметить, что сейчас оказание медицинской помощи — и первичной, и скорой, и частично высокотехнологичной — это полномочия региональных органов власти. Органы местного самоуправления только содействуют осуществлению этих функций. «Поэтому здесь речь, наверное, должна идти о некотором перераспределение полномочий, — полагает председатель ФЭС. — И, конечно же, необходима соответствующая коррекция федерального законодательства».
ТОС и другие законодательные планы
По словам Бибичева, в ближайшее время ожидается внесение Правительством РФ пакета законопроектов, уточняющих некоторые важные аспекты деятельности территориального общественного самоуправления. «Полагаю, что в течение осенней сессии эти законопроекты будут приняты», — считает председатель ФЭС. Он также отметил, что данные законопроекты — во многом результат работы по совершенствованию законодательного регулирования сферы ТОСов, которую провели Общенациональная ассоциация ТОС, экспертное сообщество, в том числе и ФЭС, профильный комитет Государственной думы. «То, о чем так давно говорили, свершилось: законопроект переводит ТОС в особую организационно-правовую форму — в некоммерческую организацию», — подчеркнул спикер.
Проект также предусматривает появление в ГК РФ отдельной статьи, посвященной ТОСу. Предполагается введение фиксированного членства в составе ТОСа, право уведомительного вступления и выхода из его состава, осуществление деятельности ТОСа по типовому уставу, хотя не отвергается деятельность и по собственному уставу. «Также предлагается отнести ТОС к числу социально ориентированных организаций. Это правильное, давно назревшее решение, — отметил Бабичев. — Однако нас беспокоит то, что законопроект почему-то предполагает изъятие для ТОСов некоторых льгот, которыми пользуются остальные социально ориентированные некоммерческие организации. Прежде всего льготы по уплате налогов и сборов как самими ТОСами, так и юридическими лицами, оказывающими им помощь». Настораживает и тот факт, что особый порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, которым пользуются социально ориентированные НКО, оказывается недоступным ТОСам. Эксперт считает, что данный вопрос требует обсуждения, и надеется, что будет найдено оптимальное решение.
Инициативные проекты
Заметным событием весенней сессии Госдумы стало принятие Федерального закона от 20 июля 2020 года № 236‑ФЗ, который ввел в законодательное поле инициативное бюджетирование, или, как оно названо в законе, инициативные проекты. Данный документ вступает в действие с 1 января 2021 года. Он достаточно подробно прописывает порядок и способы осуществления инициативных проектов, участие граждан в этом процессе, участие органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, всевозможные конкурсные процедуры, сопровождающие этот процесс, а также порядок утверждения инициативного проекта и отчет об его исполнении.
В обозначенном пакете законопроектов содержится еще одна важная норма, а именно предлагается законодательно наделить органы государственной власти, местного самоуправления правом оказывать поддержку ТОСам. Сейчас ни в Законе № 131‑ФЗ, ни в Законе № 184‑ФЗ такое право не предусмотрено. Ну и наконец, ТОСы будут узаконены как субъект общественного контроля через внесение соответствующих поправок в закон об общественном контроле. Как отметил Бабичев, в целом пакет законопроектов можно оценивать как позитивный и он в значительной степени завершит данный этап законодательного становления института ТОСа на федеральном уровне.
В августе в Госдуму внесен еще один законопроект, который устанавливает возможность публикации муниципальных правовых актов исключительно на электронных носителях в сети интернет. В настоящее время обнародование документов происходит исключительно через публикацию на бумажных носителях.
Из грядущих законодательных новелл важным Бабичев назвал и законопроект о городских агломерациях. Проект разрабатывает Министерство экономического развития РФ, и находится он в высокой степени готовности. «Мы ждем внесение данного законопроекта в Госдуму в ноябре», — сообщил спикер.
Вопрос спикеру
Возможно ли проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета в период пандемии в заочной форме?
Ответ В. И. Бабичева: к сожалению, Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не предполагает этого. Поэтому на сегодняшний день проведение публичных слушаний в заочной форме даже в условиях режима повышенной готовности не предусмотрено.
Утверждает ли местный совет депутатов генеральный план и правила землепользования и застройки? Прошла информация, что в законодательство в этой части внесены изменения.
Ответ В. И. Бабичева: на самом деле в этой части Градостроительный кодекс, а именно он регулирует эти процессы, не изменился. По-прежнему представительные органы муниципальных образований утверждают названные документы. Другое дело, что Градостроительный кодекс оговаривает случаи согласования и генпланов, и правил землепользования и застройки с органами федеральной и региональной власти. Все случаи исчерпывающим образом перечислены в Градостроительном кодексе. Это, так сказать, изъятия, а все остальное — прерогатива представительного органа и, соответственно, местных сообществ.
Уроки пандемии
Сопредседатель Федерального экспертного совета, генеральный директор Союза российских городов (СРГ) А. В. Игнатьева свое выступление на вебинаре посвятила задачам, которые были определены в период пандемии и которые всему муниципальному сообществу необходимо решать в ближайшее время. Первая задача связана с принятием конституционных поправок. «Мы считаем, что поправки в корне меняют роль органов местного самоуправления в системе публичного управления, — отметила Игнатьева. — Они дают импульс для системного совершенствования законодательства о местном самоуправлении и его гармонизации с законодательством других сфер. Сегодня муниципальные образования должны сформулировать свою позицию относительно совершенствования правовой базы местного самоуправления, а затем адаптировать свою деятельность к новым юридическим основам».
Также, по мнению директора союза, муниципальному сообществу необходимо выработать предложения по координации участия органов местного самоуправления в правотворческой и правоприменительной деятельности. «Когда в Государственной думе, в органах федеральной власти происходит обсуждение того или иного законопроекта, то, как правило, присутствует много представителей региональной власти, экспертов и практически нет представителей органов местного самоуправления, — озвучила проблему Игнатьева. — Считаю, что такое положение дел необходимо изменить».
Пандемия и связанные с ней ограничения кардинальным образом повлияли на жизнь муниципальных образований, изменили задачи органов местного самоуправления. В этот период большинство муниципалитетов лишились части источников доходов при одновременном расширении их поля деятельности. Потребовалось дополнительное включение органов местного самоуправления в решение вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия, организацию соблюдения гражданами санитарных мер, содействие системе здравоохранения. В связи с этим актуализировался вопрос расширения полномочий муниципалитетов и передачи соответствующего финансового обеспечения, особенно в таких сферах, как здравоохранение и образование.
Еще одна давняя проблема, которую озвучила спикер, — необходимость укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления. Финансовое положение муниципальных образований отличается недостаточностью имеющихся средств. При этом существуют риски, что в среднесрочной перспективе ситуация усугубится. По данным Минфина России, в 2019 году в структуре доходов муниципальных бюджетов доля безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней с учетом субвенций составила 65,9%. Если рассматривать отдельно бюджеты сельских поселений, то собственные доходы в структуре их бюджетов сегодня составляют всего 7%. Зависимость местных бюджетов от поступлений с других уровней бюджетной системы в последние годы только возросла.
Время сбалансированной оптимизации
Следующий важный вопрос — это необходимость проведения сбалансированной оптимизации территориальной организации местного самоуправления в контексте демографических изменений. Изменение системы расселения граждан, при которой абсолютное большинство муниципальных образований теряет население, повлекло за собой оптимизацию территориального устройства публичной власти, особенно местного самоуправления.
«Мы знаем, что за последние десять лет количество муниципальных образований в Российской Федерации сократилось почти на 13 процентов, — напомнила Игнатьева. — Многие подходы по укрупнению муниципальных образований и оптимизации сети социальных учреждений оказались очень болезненными. Особенно очевидно это стало в период пандемии: раздражение общественности возникло из-за дефицита медицинской инфраструктуры. Нынешнее законодательство дает возможность для радикальных изменений территориальной организации местного самоуправления и муниципальной инфраструктуры. Однако пока подобное изменение осуществляется в разнобой, без обсужденной и выстроенной логики критериев оптимизации и методической поддержки».
Гражданская активность растет
Расширение гражданского участия и вовлечение населения в местное самоуправление — следующая проблема, на которой остановила свое внимание директор СРГ. «Организационный механизм местного самоуправления в настоящее время переживает этап критического переосмысления как со стороны граждан, так и со стороны органов местного самоуправления, — отметила Игнатьева. — Жители все больше и активнее хотят участвовать в принятии решений на муниципальном уровне. Высоким уровнем поддержки граждан пользуется идея прямых выборов глав муниципальных образований, проведение слушаний, референдумов, опросов и иных форм прямой демократии». Для реализации этого желания государство внедряет практики участия жителей в формировании городской среды, инициативном бюджетировании, поддерживает ТОС и институт сельских старост. Однако данные практики требуют координации со стороны различных уровней публичной власти. Для определения форм оптимального сочетания активности граждан и единства в работе органов публичной власти по обеспечению запросов жителей необходимо не только выработать общие подходы, но и организовать координационное, методическое сопровождение их внедрения.
Следующий вопрос связан с необходимостью устранения разрывов и несогласованности между уровнями государственного и муниципального управления в рамках реализации национальных проектов. По мнению спикера, особенно остро стоит вопрос синхронизации деятельности региональных и муниципальных властей. Как показывает практика и мониторинг, который осуществляет Всероссийский совет местного самоуправления и другие экспертные сообщества, большинство представителей муниципальных образований даже не включены в проектные офисы, которые занимаются национальными задачами в регионах. «Такую ситуацию необходимо исправлять, — считает Игнатьева. — В противном случае муниципалитеты не понимают, что они должны будут делать завтра, ведь все их стратегии, которые они разработали, летят в тартарары».
Кадры для МСУ
Затронула представитель муниципального сообщества и ситуацию с кадровым обеспечением органов местного самоуправления. По мнению спикера, дефицит квалифицированных кадров в данной сфере обусловлен несколькими факторами, в первую очередь снижением престижа муниципальной службы и низкой заработной платой. По данным Росстата за 2018 год, средняя заработная плата на муниципальной службе оказалась на 30% ниже, чем у гражданских служащих. Низкие зарплаты по большинству должностных позиций в органах местного самоуправления затрудняют привлечение и закрепление высококвалифицированных профессиональных кадров.
Кроме того, сложившаяся система наград и поощрений на муниципальном уровне существенно проигрывает аналогичной системе в органах государственной власти регионального и федерального уровней и не выполняет на практике функции стимулирования и мотивации муниципальных служащих. Определенную лепту в проблему добавила и неустойчивость муниципальных управленческих команд. По мнению Игнатьевой, массовый переход к конкурсным механизмам избрания глав муниципальных образований вместо прямых выборов населения на практике привел к повышенной ротации глав, а зачастую и к утрате лидерства в местных сообществах.
О. В. ИЗУТОВА
